市政设施管养方法探析

　　摘要：近年来，我市城市建设日新月异，投资在基础设施建设方面的资金逐年增加，新建、改建了一大批城市市政基础设施，城市面貌有了很大改观。但是，现实中确实存在着“重建设、轻养护管理”的现象，再加上以往城市建设方面的历史欠账，工期不合理等问题，使为社会提供公共服务的特殊产品－市政设施，在管理上出现了与社会快速发展不协调的现象，笔者就这一现象进行探讨
　　关键词：市政设施，管养
　　
　　1市政公用设施养护为何成“短板”
　　近日，银川市的一项调查表明，该市有关市政公用设施运行与应急抢修的各类投诉热线受理了大量相关投诉，其中有相当比例的问题虽然有合理的回复，却没能从根本上予以解决，显现出该市在市政公用设施管理工作方面存在一定的问题.调查显示，市政公用设施管理工作的问题主要体现在未移交相关主管部门直接管理的“自有产权”设施方面.具体地说，供水、供电有“表内自修”范围，排水有“自建管网”，供热有“二次网”，道路涉及“未移交”等等。对于这些不属于相关单位“业内责任”的公用设施的养护管理，目前除自来水、供电、三大供热企业能够提供部分有偿服务外，其它均由产权单位或使用者承担。以排水设施管理为例，银川市现有排水管网中，自建管网占较高比例，其中部分自建管线（以房养路项目或由于道路扩建的原因，原排水管网已相对移至道路中央）虽然没有移交市政部门，但事实上已经成为城市排水系统共用设施，因而产权单位不愿意继续承担管理维护责任，如我市的兴仁巷、海宝小区里的道路等，由于没有相应的制约和监督机制，自建管网日常养护管理多数处于无序状态，发生问题后处理周期长，甚至长期得不到解决，严重影响了市民生活，市民纷纷投诉。
　　类似问题在水、电、气、热、道路管理等行业均不同程度存在。如供、排水管道被破坏后，由于责任及费用纠纷不能得到及时恢复；部分新建以及改扩建道路的建、管分离，由于没有移交市政管理部门，其道路及路灯等附属设施的管理养护工作出现空白；热用户遇到户内设施或二次网故障得不到应有的维修服务，甚至导致区域停暖；燃气用户不慎购买了燃气报警器，想拆除却找不到专业人员等等。在城市建设发展过程中，政府在设施建设方面作了较大投入，但管理养护方面没有建立起统一、有效的长效机制，相关部门只从部门角度考虑，成为城市建设管理的“短板”。
　　2银川市遇到的问题，在大多数城市中具有普遍性
　　市政设施养护是指对市政道路、桥梁、排水等设施的保养护理和管理，具体包括：市政道路、路牌、桥梁、通道、隧道、排水管道、护栏、泵站、污水处理厂等项目。保养项目内容包括经常性的零星小修和定期的大中修以及特殊情况下的应急抢修。其目的是保证市政设施的完好性和功能的正常使用，向市民提供优质的公共服务。作为施工项目里面的一个分支，市政设施养护维修项目也具有自己特殊的特点：一是属于施工项目寿命周期里面的最后一个阶段即用后服务阶段；二是属于政府投资项目，建设完成后也由政府投资进行日常维护；三是作为市政公用行业，具有公共工程、公共产品、公共利益和公共安全的特点，具有鲜明的地域性、公用性和公共性。政府必须对此承担责任；四是具有高度的垄断性，由于政府在市政设施管养方面缺乏相关的法律、法规、政策，致使市场不规范，很难培育出新的养护企业来参与市场竞争；五是专业的多样性：六是政府特色、时效和应急性，市政设施的好坏与城市居民的生活息息相关，它反映了一个城市的管理水平，各级政府都非常重视市政设施的养护维修工作，都建立了应急机制以应对特殊事件，表现出强烈的应急时效性。
　　由于市政设施养护维修项目属于后续管理，人们习惯上重建设、轻管理及七分建设三分管理的思想，这是一种严重的错误认识。以广州为例，按国家标准估算，广州市市政设施每年养护经费约需2.5亿元，但每年投入的养护经费才1.2亿元缺口较大。而在其他经济不是很发达的城市，问题就更加突出。
　　3管、养一体化弊病多
　　市政设施养护维修项目不同于一般性的建设工程，属于建设工程的后管理，要求具有巡查、应急抢险和投诉处理等社会服务意识。专家指出，我国传统的市政设施管理体制是管、养一体化，也是养护的监督者。这种管、养不分的传统模式很难保证计划的合理性和科学性、实施的严格性和彻底性，给养护项目带来很多弊端。主要表现在以下几个方面：
　　3.1未完全摆脱计划经济管理模式
　　现行的市政设施养护体制是“生产者”与“管理者”责任不清，由于责任交叉，难免出现问题、责任互相推诿扯皮的情况，一旦发生养护质量问题，很难追究责任。养护经费基本上按平均分配的方针计划安排，部分月段由于养护经费不足，设施的完好性很难得以保证，导致养护质量下滑，产生严重的后果。总的来说未完全摆脱计划经济的管理模式，缺乏项目管理的思想。
　　3.2人员严重超编
　　非生产人员与养护生产人员争饭吃的矛盾与日俱增，人员严重超编。由于养护管理系统多为事业单位，工资和福利待遇有保障，加上“大锅饭”的管理体制，导致各种人员通过各种渠道涌向养护管理部门，致使机构庞大，养护设施与养人的矛盾日益突出。机构缺乏活力，约束机制不强，真正生产的部门人手不够，非生产部门人员膨胀，挤占养护资金，养护经费问题日益突出，养护队伍素质下滑，行业管理职能削弱。
　　3.3养护技术水平参差不齐
　　目前，养护工程一直实施“属地工程”，即工程在谁家管养路段，就由谁家负责施工，养护队伍缺乏市场竞争意识，“等、靠、要”的思想根深蒂固，满足于现状，工作无主动性、积极性，严重缺乏进取精神。同时各个养护部门之间缺乏沟通交流，各自为政，养护水平参差不齐。有的养护单位长期缺乏动力机制，资金不足，还存在原始的生产工具和生产方式，各种新技术、新材料得不到很好的应用。就银川市而言，市政设施管理养护主要由银川市市政工程管理处承担，各区没有管养部门。市政工程管理处下设维修一所、维修二所两个管护部门，各自独立，专业技术水平和机械化、自动化程度较低，管理较差。
　　3.4管理方式落后
　　现行养护管理方式落后，具体体现在以下方面：在设备投资上，只有投入而没有产出，设备更新缺乏必要的资金积累，无法实现机械设备的保值、增值；基层养护单位在要求配备养护机械时，很少考虑机械设备的利用率，也很少作经济效益分析；无法调动基层部门用好、管好设备的积极性，养护设备往往因维修保养不及时，技术状况迅速恶化；市政设施养护部门是事业单位，养护机械属非经营性资产，致使养护机械用于对外经营创收受到限制，机械设备资源难以得到充分利用；运行模式长期封闭，缺乏竞争，大多数为被动养护，市政设施完好与职工切身利益没有挂钩，导致职工被动劳动，缺乏竞争意识和效益意识。
　　4市政设施管理事权下放探索
　　1996年，上海市市政局将原由市市管处直接管理的城市道路2561万平方米、桥梁346座和其他附属设施及排水防汛设施，市区12个工务所4787人、养护机具设备，养护基地、管养经费以及相应的管理事权，按照“费随事转、人随事转、物随事转，责、权、利相结合”的原则，全面下放到区里，实现市政设施管理属地化。
　　自1996年9年1日起，上海市区的城市道路设施由各区在原工务所的基础上，组建市政工程管理所负责管理和养护。市属设施城市高架道路、苏州河桥梁、跨铁路立交桥等大型设施，仍由市政工程管理处负责管理；中心城内黄浦江大桥、隧道，则根据投资文体变化，相应地成立了黄浦江大桥、隧道的专业管理公司。
　　事权下放后，在管理体制磨合的基础上，上海市政行业改革进一步向纵深发展，实施了把城市道路设施管理层与养护维修作业层分离开来的“管养分开”的改革。1998年首先在长宁区和浦东新区进行试点动作，在2003年底基本完成。
　　经过几年来的实践，市政、公路行业管养分开工作，作为政府管理规范化、具体作业市场化的一项体制改革取得了明显成效。管理机构的成立、管理职责的转变、养护企业的重组、养护作业招投标的实施，表明了养护作业市场体系框架已经基本建立。管养分开的成效主要体现在：一是为建立“公开、公平、公正”的养护市场机制提供了保证，养护工程项目实施了招投标，“谁养护、靠竞争”的长效机制已经形成。二是进一步突出政府职能，加强宏观管理，初步形成了政府管理网络框架。三是养护维修资金使用效率和养护质量，收到了降低成本的效果。
　　5结语
　　城市道路、桥梁、排水设施是政府为社会提供公共服务的产品，其建设、养护、监管水平，直接影响着一个城市的投资、交通、宜居环境。每年我市因市政设施在养护管理方面存在的问题，给城市交通百姓生活带来的不便，甚至因存在安全隐患造成人员伤亡的事故，时有发生。依据我国的相关规定，市政设施出现问题应由产权单位负责解决，而日前存在着设施产权单位过多而且复杂的情况。以污水外溢、井盖被盗、道路桥梁损坏等问题为例，多数都存在设施产权归属和损坏责任人的问题。另外，由于道路拓宽改造拆除围墙，原来的排水设施由企事业单位院内到了道路上，变成了公共服务设施，若未办移交手续，出现设施损坏问题仍规原有的产权单位解决
　　笔者认为政府应从公共服务和为百姓服务的角度，尽快制订“市政设施管理办法”，并授予相关职能部门对设施和产权单位进行监督管理的权力，相关部门要依据法规对设施严格监管，对产权单位进行监督和处罚。