土地发展权——平衡“理性规划”与“市场规则”的新途径

　　摘要：在城市规划施行过程中，总难免遇到规划调整的情况。规划调整的原因有很多，但大部分原因是出于理性规划与市场规则的冲突所导致的妥协。如何平衡“理性规划”与“市场规则”，土地开发权是个挈入点。确立土地发展权，并制定一套合理的发展权转移制度是平衡“理性规划”与“市场规则”的新途径。
　　关键词：土地发展权，理性规划，市场规则，发展权转移
　　正文：
　　1. 引言
　　城市规划的制定总是基于保障社会公共利益最大化的原则，因而对于城市中不同的区位或地块制定不同的开发强度。这是“理性规划”的初衷。但当城市规划付诸施行，进入市场机制控制的范畴，控规所代表的“理性规划”初衷往往遭遇被修改的境地。理想规划无法实施，于是就出现了常有的控规被调整的现象。其实不是理性规划的错，也不是市场规则太专横，是它们之间缺乏一个沟通的介质，一条联系彼此的桥梁——土地发展权。
　　2. 土地发展权的概念
　　不同的学者对土地发展权有着不同的理解。笔者在此采用较为广泛的定义：土地发展权（又称土地开发权），是指对土地在利用上进行再发展（开发）的权利，包括在空间上向纵深方向发展，及在使用时变更土地用途的权利。
　　3. 国外的土地发展权运行机制
　　目前不少国家已经建立起较为完善的土地发展权制度。如美国、英国、日本、加拿大、法国等。分析这些发达国家的土地发展权制度，主要有三种类型。
　　（1） 美国模式——私有制的土地发展权
　　土地发展权属于土地所有者，并在一定区域内土地发展权可以转让。政府为了保护自然资源，控制城市发展规模，向土地所有权人购得土地发展权，控制土地开发。
　　（2） 英国模式——公有制的土地发展权
　　土地发展权直接归属于国家所有。土地所有者要改变土地用途性质必须向国家购买土地发展权。
　　（3） 法国模式——公私共享式的土地发展权
　　土地发展权在一定范围内归土地所有者所有，超过范围部分的土地发展权归国家所有。
　　4. 我国土地发展权现状
　　（1）我国土地发展权现状
　　我国目前相关法律只对土地所有权和使用权有所规定，对土地发展的权力并无明确界定，但这并不意味着我国土地发展的权力不受控制。事实上，在我国城市建设过程中，制定城市规划并对土地进行开发控制就是我国城市用地发展权国有属性的直接体现。对于我国土地的发展权现状，可以从土地类型来进行分析。以一个城市行政单位为例，一个行政市的范围包括城市建设用地和非建设用地：
　　① 城市建设用地——国家公有
　　城市建设用地中不同地块的土地性质、建设强度等都是从总体规划至控制性详细规划来逐步确定，城市建设用地的发展权为国家所有。国家通过城市规划行使其对城市建设用地的土地发展权。
　　② 非城市建设用地
　　本文所指的城市建设用地不仅包括规划范围内的城市非建设用地，还包括规划范围外的区域，包含村庄、农田、山体、水域等。在此，笔者将其划分为以下两类：
　　 禁建区及其他被控制建设的用地——国家公有
　　此类用地的发展权力显然受控，其土地发展权为国家所有。
　　 村庄、农田、山体、水域等其他用地——不确定
　　2007年《中华人民共和国城乡规划法》明确规定：“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。”这表明：村庄农田的土地发展权具有不确定性。被列入乡规划或村庄规划范围内的村庄、农田、山体、水域等，其土地发展权均为国有或集体所有（我国某些地区有集体承包用地的试点案例）；而乡、村庄规划范围之外的村庄田地，其发展权均控制在村民手上。在这些区域内，村民可以任意占用农田、挖山填水、自由建房。
　　综合以上各类情形，可归纳我国土地发展权现行情况，与美、英、法三种土地发展权运作模式进行比较：
　　表土地发展权运作模式比较
　　国别 土地所有权 土地使用权 土地发展权
　　美国 私有 私有 私有（国家向私人购买土地发展权）
　　英国 私有 私有 国有（私人开发须向国家购买）
　　法国 私有 私有 公私共享（一定范围内私有，超过该范围的国有）
　　中国 公有 私有 城市建设用地 国有
　　   非城市建设用地 禁建区及其他控制建设用地 国有
　　    村庄、农田、山体、水域等其他用地 不确定
　　     乡、村庄规划区域内 国有/集体所有
　　     乡、村庄规划区域外 私有
　　（不受法律保护）
　　
　　（2）我国土地发展权归属的不同观点
　　对于我国土地发展权的归属问题，现在社会上存在着三种主流观点：
　　① 私有式——土地发展权归属土地所有者所有
　　该观点认为：根据市场经济原则，权利本身有价，获得使用权的农民应该获得使用权所带来的利益。
　　② 公有式——土地发展权归属国家所有，使用者若开发必须先向国家购买发展权
　　该观点主要有两方面理由：
　　理由一——如农用地转为建设用地，土地的开发或发展利益的存在使其售价暴涨。所有该利益不能由土地所有者（或使用者）无偿占有。（胡兰玲）
　　理由二——从土地开发利用规划角度来看，对一块地的开发利用，需要纵观全局通过城市规划来统筹安排，若由集体经济组织和农民个人自由行使发展权，易造成对土地的盲目利用。
　　③ 公私共有式——农村集体经济组织只拥有部分土地发展权
　　公私共有式观点认为：可以将土地发展权进行划分。国有土地和大部分集体土地的发展权归属为公有，部分农村集体非农建设用地的发展权归农民自由支配。这种方式能够提高农民的积极性，降低农村土地改造尤其是城中村改造的实施难度。
　　5. 土地发展权与城市规划的意义——制定土地发展权制度的必要性
　　城市规划是国家行使土地发展权的直接方式。理性规划通过控规控制建设城市理想空间。然而，控规导致相同条件地块的开发程度不同，从而产生不同的土地价值。因此，我们质疑：如此因规划造成的土地价值差异是否公平？
　　从规划的角度出发，规划导致的“不公平”是出于塑造城市形象，保障公共利益，人为地使相同地块产生不同的开发强度。而从市场的角度出发，相同条件下的地块应该具备有同样的土地开发价值。在利润最大化的利益驱动下，土地价值的公平化在开发商手中得到了实现，于是，控规调整最终使理性规划变成了“墙上挂挂”。
　　土地发展权作为一项新的土地权利，成为土地价值的衡量因子，为平衡理性规划与市场
　　规则提供可能。土地发展权表征的是具有相同条件的土地具有相同的发展权力及获利空间。通过量化土地发展权，来量化土地利益差额，即理性规划与市场规则间的本质差距。
　　6. 平衡途径——发展权转移
　　土地发展权联系“理性规划”与“市场规则”的作用本质——以发展权作为度量因子，以发展权大小（或发展权的度量值多寡）来体现“理性规划”与“市场规则”之间的利益差值。发展权大小在规划控制中的最直接体现就是容积率大小。根据市场规则，同等区位或具有其他相似外部设施条件的地块具有同等（或相近）的土地开发潜力，即同等土地发展权（即在规划中可设置同样大小的容积率），但基于“理性规划”的结果，特定地块须丧失一定的土地发展权（如城市公园、历史建筑所在的地块只能设置很低的容积率）。为了符合市场规则，将这部分在本地块不能实现的多余的发展权以对等利益交换原则转移到其他地块(即采取货币或其他方式交换多余的容积率)，以平衡“理性规划”与“市场规则”间的利益差额。
　　7.结语
　　土地发展权是平衡“理性规划”与“市场规则”的合理途径。其本质的平衡方法是通过建立完善的土地发展权及发展权转移制度。虽然发展权转移在目前的城市规划实践中屡有应用，但亦会产生某些问题，如捆绑后地块的手续转移问题等。故希望我国能尽快发展，形成完善的发展权转移制度，以更好地使“理性规划”在“市场规则”中顺利实施。
　　
　　
　　参考文献
　　[1]王嘉金超．土地发展权：保障控规公平的新思路．2008中国城市规划年会论文集
　　[2]《2009城乡规划法》
　　[3]胡兰玲．土地发展权论．河北法学．2002
　　[4]王永莉．国内土地发展权研究综述．中国土地科学，2007（6）
　　[5]郭勇欧名豪．浅析土地发展权与土地利用规划．广东土地科学，2007（8）
　　[6]刘明明．论我国土地发展权的归属和实现．农村经济，2008（10）