关注被征地方利益，完善土地征收法律制度

　　摘要：土地是不可再生的宝贵资源，承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重功能。近年来土征收量是逐年上升，被征地方利益保障成为了社会的重要问题。本文明确了土地征收的概念，对土地征收的法律制度存在的主要问题进行了分析，并提出了相关的对策建议。
　　主题词：被征地方 利益 土地征收 法律制度
　　土地是农民的命根子，是不可再生的宝贵资源，承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重功能，是农村的政治稳定和经济发展的前提，对全社会的稳定发挥着至关重要的作用。在经济不断发展，基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地的征收量是逐年上升，农民失地导致的问题也日益严重，如何完善土地征收法律制度，是关系到国计民生的大事。
　　一、土地征收的概念
　　2004年宪法修正案对土地征收、土地征用进行了区别，《宪法》第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，土地的征收和征用都属于通过运用国家强制力而对公民的土地权利进行限制的形式，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。但两者也有区别。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条、第44条对征收和征用做了明确的区分和不同的规定。征收是指为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序将集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产征归国有；征用是指为抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序将单位、个人的不动产或者动产临时占用。土地征收和征用在法律效果上不同，土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变。由于土地征收要发生所有权的移转，所以土地征收的程序比土地征用更为严格。本文讨论的仅指对土地的征收。
　　二、现阶段土地征收法律制度中存在的主要问题
　　（一）公共利益范围不明确
　　《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第2条第4款、《物权法》第42条均确立了土地征收的条件是为了公共利益的需要。但是对“公共利益”的范围规定不明确，这给予行政机关很大的自由裁量权。为增加政府收益、发展地方经济，城市政府往往会采取各种手段尽可能多地获得批准征收更多的集体土地。实践中，许多地方故意规避法律规定，假借公共利益之名，实则是政府为特定市场主体的利益服务，通过国家公权力强制夺取一部分人的利益来满足另一部分人的利益，是国家权力对一部分人权利最严重的侵害。不可回避的是，法律之间也存在矛盾的地方，给政府滥用征地权留下借口。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的集体土地的可能，这就严重违背了征收土地“公共利益”的目的，给政府滥用征地权找到了依据。
　　（二）土地补偿安置标准不科学且偏低，补偿项目不全面
　　我国在补偿安置标准上的主要问题主要包括以下几方面：
　　1、以土地平均年产值作为补偿标准不科学。级差地租的决定因素有土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等，平均年产值最直接地反映了土地的肥沃程度，但不能明确反映土地的地理位置、劳动生产率因素，加之平均年产值不稳定、统计不准确的缺点，将其作为补偿标准，不能较好地体现被征地的价值，不科学。
　　2、补偿标准偏低。《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿标准规定了上下限，实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低限计算补偿额，被征地人获得的补偿很低，即使按照上限计算，与市场价格相比，也还是偏低。同时，征地补偿安置标准有些是《土地管理法》直接确定的，有些则是国务院及省、自治区、直辖市根据法律原则进一步确定的。在法律地位上，它们都是对不特定相对人普遍适用的，在性质上属于立法规范或者抽象行政行为的范畴，而不是具体行政行为。对于补偿安置方案，被征地人只能在补偿方案公告后提出意见，补偿安置标准是否能被更改完全取决于行政机关，被征地人提出意见不当然产生实际作用，政府批准的补偿标准偏低也就不奇怪了。
　　3、土地增值额等未作为补偿项目。
　　土地征收中，政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场。实践中，土地增值额非常大。这些增值额是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租，农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，但是，这部分增值额却未被例入补偿项目，失地的集体组织或农民不能从增值额中获利。还有如残地征收补偿、相邻地损失补偿等均未列入赔偿项目。
　　（三）征地程序不利于依法征收的实现。
　　我国实践中存在着单独选址建设项目征地程序和为实施城镇建设规划分批次征地程序两种不同的土地征收程序，但法律只对实施城镇建设规划分批次建设征地程序作了较为明确的规定。土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容混在一块，缺乏条理性和清晰度。
　　（四）被征地农民表达意见机会欠缺，救济途径不顺畅，矛盾难以及时化解。
　　主要表现在以下几方面：
　　1、被征收人在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会或者意见表达无法实现。《中华人民共和国土地管理法》第48条规定征收补偿安置方案确定后，有关地方政府应听取被征地人的意见，但法律没有规定如何实现被征地人的意见。此外，《征用土地公告办法》第9条规定了公告后的异议与听证程序，但是其所规定的程序也都是事后程序，而且主持听证的只是土地管理部门，而不是最终决定补偿安置的当地政府。这种事后的程序根本起不了作用。除了征地补偿问题以外，被征地人在土地征收程序中也应当有就其他方面表达意见的机会，在法律层面找不到相关的规定。
　　2、征地补偿安置争议的“裁决”属于什么性质、适用什么程序、有关法律规范未作明确规定。《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决。有人将裁决理解为是仅适用于征地补偿争议的一种独立的纠纷解决机制，导致行政复议机关和法院拒绝公民提出的法律救济请求，认为公民只能申请“裁决”，不能申请行政复议和提起行政诉讼。也有人将裁决理解为是适用于征地补偿安置争议的第二次行政执法，裁决是一次新的具体行政行为，相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经由有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。国土资源部2006年7月发布了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，通知提到裁决不替代行政复议和行政诉讼，但是行政复议、诉讼权只在“裁决决定”中告知相对人，这就明确排除了相对人就征地补偿安置争议直接申请行政复议和提起行政诉讼的可能。根据我国行政复议法规定，对国务院和省级人民政府的具体行政行为不服，行政复议机关为国务院或省级人民政府，根据我国行政诉讼法的规定，对上述裁决提起诉讼的受理法院为高级人民法院，二审则为最高人民法院。从中可以看出，发生补偿安置争议后，救济途径不畅通，矛盾难以及时化解，因此还导致矛盾上移。
　　三、对策建议
　　针对以上存在的问题，笔者认为应当尽快完善相应的法律制度，以使土地征用行为更加符合建设和谐社会的目标。笔者试着提出相关对策建议如下：
　　（一）法律明确界定公共利益范围，坚决杜绝征收权的滥用，使商业性用地退出征地范围。
　　多数人均认为对于公共利益没有办法出台一个放之四海皆准的标准，无法从法学上进行严格的区分。实践也表明，公共利益是非常动态的。但笔者认为，至少可以划出相对的界限：只能是为了一个直接的重大的公共利益所必须的情况下才能征收，而不是间接的能与公共利益靠上谱的就认定为是为了公共利益。必须采取列举式和概括式相结合的方式制定法律条款，本人非常赞同将《中华人民共和国土地管理法》第五十四条列举的可划拨使用的建设用地纳入公共利益征地范围，即：
　　（1）国家机关用地和军事用地；
　　（2）城市基础设施用地和公益事业用地；
　　（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
　　（4）法律、行政法规规定的其他用地。
　　对于公共利益以外的商业性用地，在不改变公有制的前提下，一律通过市场机制流转。
　　（二）建立合理的土地补偿机制
　　对于被征收的土地，宪法修正案强调“依照法律”予以补偿，应当理解为补偿不仅要有法保障，而且怎么补、补多少，还要依法进行规范。征收补偿最为基本的内容便是对被征收土地本身价值的补偿。财产本身价值的补偿标准一般都是按照财产被征收时其公平的市场价格。因此，应当建立一套能反映市场价格的土地补偿机制。笔者认为，应当建立一套完善的价格制定制度，可以采取以下办法：将地段、地类、人均耕地、农民人均收入、同一年度所在城市平均市场地价等作为确定价格的因素，制定相应的系数标准，计算得出相应的补偿价格。法律还应当扩大征收补偿范围和方式。按照我国现行的土地管理法及其它法律的规定，土地征收补偿范围主要限于土地补偿费、附属物设施补偿费、青苗补偿费、安置补助费及新菜地开发基金等。这些项目难以涵盖全面的损失，可以考虑增加比如残地补偿费、搬迁费、农村集体公益金、土地增值等项目。补偿的方式可以多样化，如货币方式、养老金方式、闲地置换方式、股份方式等。
　　（三）完善征地程序
　　1、确保征收决定主体具有中立性。我国现阶段征地审批权集中于国务院和省级政府。审批机关是行政机关，申请用地的也基本是行政机，无法有效保障征收决定主体的中立性，尤其是省级政府往往本身就是征地的直接收益者。在有些情况下征地审批机关为了政绩、形象工程等也会滥征土地，各地频繁滥占农地的大学城、开发区等项目往往就是如此。法律应当确保征收决定主体具有中立性，用地方无论是政府还是其他履行公共服务者都应当向这个具有中立性的机构申请，并且由此机构进行对是否可以征地和补偿标准进行裁决。该中立机构主要负责在征地前对土地征收目的的审查，也负责土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性的事后审查，以解决在我国《中华人民共和国土地管理法》中，只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定的弊端。
　　2、被征地人参与征地过程
　　实施征收行为不仅应当告知而且必须在做出决定前进行，必须确保行政决定能为当事人明确知悉，必须给当事人充分的抗辩，包括对征收是否符合法定目的和补偿是否公正进行辩论。法律还应当制定征收方违反上述义务的法律责任，以及被征地方与征地方达不成一致意见情形下的处理办法。特别应当注意，法律应当明确规定，如果补偿义务人不按期依法履行补偿义务的，征收决定无效或可经申请被撤销，必须确保在支付法定补偿责任之前，不得移转土地的占有。当然，作为例外，如果是为了重大公共工程的紧迫需要，可以允许提供充分的补偿担保并在征地方同意支付延期履行金的情形下占用土地。建议在土地征收法律中专设“征收程序”的章节，将土地征收程序清楚明晰、集中地规定下来。
　　（四）完善征地补偿安置争议处理制度
　　针对征地补偿安置争议制度遭遇的法律歧见，有权机关要尽快根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对《土地管理法实施条例》第二十五条规定的“裁决”的性质作出明确解释，以澄清各方歧见，畅通征地补偿安置争议的法律救济渠道。笔者认为，解释应符合法律救济体制，具体意见是：相对人对有关市县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼；相对人也可以直接提起行政诉讼。“裁决”作为一种解决争议的方式被征地方可以选择，对裁决不服的可以提起行政诉讼。
　　参考文献：
　　1、高娜、万兴亚：《我国农地征用制度：沿革、现状问题与健全对策》。
　　2、王兴运：《集体土地所有权补偿问题探析》，载《河北法学》2005年第4期。
　　3、张玉东：《公益征收程序的探讨——以一般征收程序为对象》，载《政法论丛》2006年第6期