水利项目移民补偿问题的探讨

　　摘要：移民补偿是一件涉及面广、影响深远的民生事情，要解决好移民补偿问题，必须认真做好移民的前期补偿和后期扶持工作，以移民为本，切实解决好移民经济持续发展中出现的各种问题。从而保证移民群众根本的生存权、发展权，使他们较好地实现“耕者有其田，居者有其屋”。
　　关键词：移民 前期补偿 后期扶持
　　中国50年来经济的发展，水利在其中起到了基础性的作用。水利工程的建设，减少了自然灾害，改善了人们的生存空间，提高了许多人的生活水平，增加了就业机会，并且提供了更好的服务，但这是靠广大移民“舍小家顾国家”的精神，牺牲自已稳定的生产生活和居住环境换来的。
　　但正是这种移民表现出发展的收益和损失的不公平分配现象，引起了许多有关社会公正和平等的争议。“为了大多数人的利益”的原则被习惯性地用来说明非自愿移民的合理性，实际上，这个原则经常被滥用，并且被演变成一种为了忍受可以避免的伤害的不正当的理由。结果是发展的成本和收益的不公平分配，一些人享受着发展的成果，而其他人则承受着发展带来的痛苦。
　　从经济发展和社会责任的角度看，应纠正移民受到的不平等待遇。从指导思想上应改变“重工程、轻移民”的观念，从补偿上应改变单纯的“前期补偿”。让他们共同分享发展的利益，不仅是可行的，也是必须的。以公正、平等为指导原则的移民工作，能够避免长期贫困，并且对国家和地方的经济稳定发展很有益处。
　　根据《大中型水利水电工程征地补偿及移民安置条例》规定，采取“前期补偿或补助，后期生产扶持”的移民方针，并按“原标准、原规模、原功能”的原则计算移民补偿费。即移民工作的核心是补偿问题，而这个补偿又涉及两个层面：一个是前期补偿，一个是后期扶持。
　　动员移民搬迁，恢复其生产生活条件有许多复杂具体的工作，关键就是前期补偿的补偿标准。我国是发展中国家，无论政府多么重视移民安置，移民补偿费总是有限的，不可能满足地方政府和移民单位、个人的全部补偿要求。但是，我国已开始注意移民的实际困难和客观需求，大幅度地提高了移民补偿标准。下面谈谈补偿标准涉及到与移民利益密切相关的两大焦点问题：一个是耕地补偿，一个是房屋补偿。
　　首先来谈谈耕地补偿，旧的耕地补偿费和安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，这严重地低估了耕地的价值，导致分配给移民生产安置资金不足以恢复移民的正常生产条件。根据1999年修改的《中华人民共和国土地法》，土地的补偿费和安置补助费标准提高到该耕地被征用前三年的平均年产值的10～16倍，并规定如果按上述标准支付土地补偿费和安置补助费尚不能使移民保持原有生活水平的，其标准可以提高到不超过该土地被征用前三年平均年产值的30倍。水利项目的土地补偿费和安置补助费标准长期以来多是按下限计列的，而其他行业比如公路、矿业等的补偿标准则相对较高，存在重城镇移民迁建，轻农村移民安置；重工矿迁建，轻商贸单位；重中央单位，轻地方单位；重单位迁建，轻居民私房现象。就造成了同样的地，不同的补偿标准，也造成了移民心理的不平衡感，引发了一些社会矛盾。另外部分移民单位不同意“三原”补偿，要求按发展需要补偿。政府部门很快意识到这一系列问题的严重性，本着以人为本，从市场经济的公平原则出发，及时调整提高了补偿标准，以消除地区差别、行业差别，对要求按发展前景补偿的进行规劝，以避免挫伤移民群众支持水利建设的积极性，如2005年以后批复的安徽省治淮骨干工程耕地补偿标准由原来的10倍调高到16倍。另外，生产安置一直是各个移民安置的难题，从当前社会和经济的发展角度出发，我们建议应该适当提高移民的生产安置费标准，使之能够到安置区调整到一份优于移民前水平而与安置区老居民同质同量的耕地；适当提高过渡期生产生活补助使移民能顺利地渡过适应期，融入迁入地社会，避免被边缘化。
　　再说说房屋补偿，根据安徽省发展和改革委员会、水利厅发改农经[2007]301号《关于印发安徽省水利水电工程建设地面附着物补偿标准的通知》，同样的房屋结构，分属于农村、集镇、公建房及城市，其补偿单价不同。比方说砖混结构，集镇住宅每平方米补偿370~440元，公建房及城市住宅是420~500元，而农村移民的私房只有350~420元。笔者认为从公平原则出发，应当对农村、集镇、公建房及城市房屋同质同价，且补偿单价可以放得再宽些，这主要是考虑到物价上涨因素，且对原住宅装修也应给予一定补偿，使移民能够建成新房，并略有富余。这样，移民通过搬迁改善了生产生活条件，更能激发他们重建家园的热情，实现“逐步能致富”。如果对移民个人财产补偿偏低，移民在房屋搬迁中把个人积蓄都花光了，生产丧失了元气，最终是会影响移民搬迁安置的顺利实施和社会稳定的。
　　需要指出的是，一个移民家庭和社区的生产性恢复的成本一定会高于这个家庭和社区财产损失的市场价值，因此，单纯的前期补偿对于恢复移民以前的社会经济基础是远远不够的，如果移民规划仅仅围绕财产补偿，将无法达到恢复和提高移民生活水平的政策目标。实践证明，仅仅靠前期补偿、补助来恢复移民原有生活水平，难以办到。只有在全部安置规划实施完毕，并经必要的后期扶持，移民才能逐步达到或超过原有生活水平。
　　走开发性移民之路，移民后期扶持的重点必须放在移民的发展上来。从而有效地改善了这部分居民的住房、交通、供电、供水、文教卫生及通讯等生产和生活设施，增强了他们发展经济的能力，提高了他们的生活水平。这个发展主要是经济发展、文化教育发展。
　　由于水利移民绝大多数是农民，其主要技能是从事农业生产，在移民安置时普遍以农业为主进行安置。因此，在实行移民后期扶持中，必须尊重当地自然资源、生产力水平以及移民文化素质和生产技能的实际，帮助解决当地区域经济发展中的瓶颈问题。这一是要加大对基础设施建设的扶持力度，这包括加强对现有土地资源的改造，提高土壤肥力和保土保水保肥能力；加强水利建设，使之成为旱涝保收的良田；加强对现有耕地进行生态保护；加强县村公路建设；解决移民吃水用电困难等等。二是要大力扶持发展种植业：种植业是移民的主要生活来源，是解决移民温饱，确保社会稳定的基础。三是要扶持发展养殖业、庭院经济及其他产业：通过对移民的技术培训和对养殖品种的选育和改良，利用居住地周围的水土资源，建立经济林果园；进行水产养殖和猪、牛、鸡、鸭、鹅等家畜家禽饲养等。四是要结合区域经济发展，大力扶持兴办农副产品加工业和销售产业，以及发展乡村旅游等。通过以上措施的有效实施，以切实改善移民的生产生活条件，增加其财产性收入，提高其生活水平。
　　水利移民的文化程度普遍不高，必须加大对移民文化教育投入，这是从根本上实现与非移民在经济上、心理上达到一致的根本措施。加大文化教育投入，一方面要组织专业技术人员对移民进行生产技能培训，提高移民生产技术能力；另一方面是要兴办移民学校，加强对移民特别是移民子女的教育，提高其文化素质，增强其接受新技术、新知识的能力，从而增强其自身的“造血功能”，为其更好地融入社会和自身发展创造条件。
　　国家建设是为了全社会的可持续发展，是为了提高最广大人民的生活水平，在建设中不可避免的会遇到移民问题。移民补偿是移民工作的核心，国家采取前期补偿与后期扶持相结合的办法来安置移民，切实解决好移民经济持续发展中出现的各种问题，在具体实施中坚持以移民为本，想移民之所想，办移民之所办，走开发性移民之路，以实现社会公正和平等，促进社会的和谐、稳定和发展。