基于城乡统筹理论的新市镇“一体化”战略实现路径探析

　　摘要：城乡关系是社会分工所形成的一种历史性的互动关系。随着生产力的发展，城乡关系必然从分离走向融合。顺应这一客观规律，城乡统筹理论应运而生。城乡统筹理论的实质，在于逐步缩小城乡差别，实现城乡一体化发展。新市镇实施城乡一体化发展战略，应当编制城乡一体化发展规划、筹措城乡一体化建设资金、建设城乡一体化房地产市场、推进城乡产业一体化发展、建设城乡一体化社会保障体系。
　　关键词：城乡统筹，发展规划，建设资金，房地产市场，城乡产业，社会保障
　　
　　
　　一、问题的提出
　　城市和乡村是构成社会两个密不可分的组成部分。自城市产生后，城乡关系便随之产生。城乡关系是广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系，是一定社会条件下政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村两者关系上的集中反映。城乡分离是第二次社会大分工的产物，是生产力发展的必然结果。城乡之间的对立早在古代公社所有制和国家所有制时期就已经产生，但并不是从来就有的。资本主义社会同样也存在城乡对立，相比较于城市，乡村一直处于恶劣的发展处境之中，由于城乡对立并不是自然形成的，马克思认为，城乡对立是一个历史范畴，它必将随着生产力的发展走向城乡融合，因此它是可以被消灭的。当生产力发展到一定水平，私有制的弊端必将阻碍生产力的发展，废除私有制，消灭剥削阶级，城乡对立的阶级基础也就随之消失，城乡对立才能被彻底消灭。马克思曾经在《哲学的贫困》中写到：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”。由此可见，城乡关系的改变对整个社会发展具有至关重要的作用。
　　建设新市镇既是中国走城市化道路的必然选择，更是促进城乡关系走向融合的一项国家重大战略。建设新市镇的过程，不仅是城市化的重要内容，也是解决“三农”问题的过程，是我国社会生产力发展演变的历史过程。
　　二、城乡统筹理论概述
　　城乡统筹是科学发展的客观要求，其实质是缩小城乡差别、最终实现城乡一体化发展。城乡一体化，是经济社会发展到一定阶段的客观要求和自觉行动。经济社会发展到一定阶段,必须打破城乡二元结构;城市化发展到一定阶段,必须推进城乡一体化。城乡一体化是加快农业和农村现代化发展,实现农村城市化与人口城市化的一种新途径、新模式。城乡一体化发展模式，也可以称为以城带乡的城乡协调发展模式。
　　中共领导集体提出了城乡统筹发展观。改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的领导集体更是高度重视统筹城乡发展问题，逐步形成了具有中国特色的城乡统筹发展理论。他们在坚持马克思主义城乡关系理论的基础上，结合我国实际，提出了统筹城乡发展的新思路，确立了统筹城乡发展的基本方略。在发展战略上，明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重；在发展阶段上，做出了“两个趋向”的重要论断；即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。这表明，我国农业为工业提供积累，农村支持城市的发展阶段已经基本结束，工业反哺农业，城市支持农村的新阶段正在到来。中国特色社会主义城乡关系理论，是我党深入分析当前时代特点和我国国情的基础上，在坚持社会主义市场经济的前提下，以实现共同富裕建设社会主义和谐社会的理想信念的指导下，提出的改变城乡二元经济结构的科学理论。中国特色社会主义城乡关系并不单纯从某一个角度看待城乡发展之间的关系，而要以科学发展观为指导，全方位地遵循“自然、经济、社会”复杂系统的运行规则，通过“人口、资源、环境、发展”四位一体的辩证思路，促使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。①党的“十七大”报告在论述和部署社会主义新农村建设的战略任务时明确强调，要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
　　国内学术界在城乡一体化研究中，由于研究视角不同，其思想观点可以分为以下三类：
　　城乡统筹发展论。国内最早提出城乡统筹发展观点的学者是胡必亮。他首先肯定了中国要推进农村城镇化，同时他也提出在推进城镇化的过程中，必须将一个区域的整体力量发挥出来，而不仅是促进其中城市的发展。也就是：要从全局去把握、规划城市、城镇、乡村的合理布局和发展，不能仅仅注重一个方面，比如其中的某个城市或者城镇。要在发挥城市经济辐射力量的同时,促进整个大的区域内的经济发展,使得城市、城镇和乡村都能有所发展。多数学者认为：城乡一体化是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的,其原意旨在打破城乡二元结构,改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离,创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。城乡一体化战略指在促进农村人口城市化,逐步缩小城乡差距,实现城乡经济、社会、文化、环境的协调发展,使城乡共享现代化的文明。城乡一体化不是农村城市化，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化，它是城市化的最高阶段，是人类社会发展的最高境界。②城乡统筹之后，城乡逐渐形成一体化发展格局，从而达到良性、协调、可持续的城乡同步发展态势。总之，城乡统筹发展理论提倡在乡村城市化的发展过程中逐步消除乡村和城市之间的差异，互助共济，谋求城市和乡村的共同发展、共同进步。③
　　城乡整合发展论。持这种观点的学者认为，城乡一体化是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内,，谋求融合发展、协调共生的过程。在这里，城市和乡村是一个整体，人口、资金、信息和物资等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依存，充分发挥城市与乡村各自的优势与作用。④整合发展观提出了城乡互补、城乡互存的发展理念,从而开始建立了城市与乡村的依存关系模式。
　　城乡交流发展论。持这种观点的学者认为,，城乡一体化是指城乡之间通过资源、技术、资金、劳动力等生产要素的合理流动，相互协作,优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡资源优化配置及城乡经济社会的持续协调发展。其涵义包括以下几个方面：一是城乡空间融合，即城乡两个地域实体融合成一个􀀁区域综合体􀀂；二是功能结构互补，一体化不等于中心外围经济的消失，仅意味着二者相互依赖；三是城乡基础设施的共享；四是城乡人口资金技术信息等要素流动高度通畅；五是城乡生态环境协调，城乡居民生活水平共同提高，城乡一体化是城市现代化和农村现代化的高级形式。⑤城乡交流观从空间、生态、资源、要素等层面，建立了城市与乡村系统发展的模式，从而诠释了城乡在资源交流基础的求同存异、共同发展的系统模式。
　　三、新市镇城乡一体化战略的实现路径
　　为使城乡一体化战略在我国更多地区（尤其是西部地区）具有广泛的适用性，本文在调查和借鉴苏州、重庆和成都的城乡一体化发展经验模式基础上，研究并论述这一战略的实现路径。
　　（一）编制城乡一体化发展规划
　　重庆市城乡总体规划是我国第一部城乡总体规划，也是重庆建设全国统筹城乡综合配套改革实验区第一个经国务院批准的重要规划。该《规划》指出：到2020年，重庆市人口将达到3100万人，城镇人口2160万人，城镇化水平将达到70%左右。那时，重庆市将成为中国重要的中心城市之一、国家历史文化名城、长江上游地区经济中心、国家重要的现代制造业基地、西南地区综合交通枢纽，规划幅员面积为8.24万平方公里，期限为2007-2020年。届时，重庆将形成一个特大城市，万州、涪陵、江津等6个大城市，25和中等城市和小城市，495个左右小城镇的城镇体系。在综合交通方面，到2020年，高速公路区县（自治县）覆盖率将达到100%，都市区至市域内各区县“四小时”通达，铁路线网区县覆盖率达到90%,建成上将上游航运中心。⑥成都市坚持“政府规划推动”，实行分类指导，有计划、有重点、有步骤地推进。⑦“政府规划推动”主要体现在着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总体规划和城市规划修编，明确分区功能定位和产业发展重点，凸显区域经济比较优势和特色，突出抓好县域政府所在地和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划，力争在10年之内基本形成环绕中心城市的4个中锋城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城域体系。成都市针对全市域内的乡镇行政区划、乡镇机构改革、乡镇机关人员分流、城乡规划管理体制、区域重点镇建设、城市规划编制审批等着力点，形成了思路清晰、前瞻性强的系列政策，以体现和形成政府的工业化和城市化意图，对各类资源配置主体给出政府信号。
　　（二）筹措城乡一体化建设资金
　　成都市在新市镇建设规划交付实施之后，在招商引资上加大组织协调力度，围绕带动性强的重点项目、突出区域比较优势的项目、延伸价值链和关联度高的项目、能产生集聚效应的项目，目标明确的鼓励各类资源配置主体作出相对理性的预期和分散的决策。⑧苏州市在推进城乡一体化发展中,各级财政部门按照市场经济体制和公共财政的原则要求,积极调整财政支出结构,加大“三农”投入,建立健全财政对“三农”的稳定投入机制,为促进城乡一体发展发挥了重要支持保障作用。一是加大对农村基础设施、社会事业、现代农业等公共服务和社会保障投入力度,改善农民生产生活条件。二是建设支农金融平台,完善政策性农业保险制度。探索政策性保险商业化运作模式,拓展农民需要险种,推进农业担保体系建设,切实解决农民和农业企业贷款难现象。三是加强财政支农管理制度创新,注重发挥财政资金公共效益。比如,大幅度压缩对农业企业、农业基地等经济实体的直接资金投入,通过补贴、贴息等政策进行扶持和引导;对农业产业化发展通过构建支农平台,加大贷款贴息、担保费补贴等进行支持。四是大力扶持农村“三大合作”组织发展,积极支持农业土地适度规模经营和合作组织分工,增强农民收入增长合理预期。我国著名经济学专家厉以宁教授指出，重庆市坚持城乡一体化发展的一条经验值得学习和推广，这就是把建立农业专业合作社和加快土地流转相结合，这对提高农民收入有好处。⑨
　　（三）建设城乡一体化房地产市场
　　随着工业化不断推进,苏州、成都在加快经济结构调整和转型升级的同时,深刻认识到节约集约利用城乡土地资源对城乡经济社会一体化发展的重要性和紧迫性,并围绕建设现代农业和新市镇建设,提出了“把空间让给城市,把利益留给农民”的优化土地利用思路,即以土地利用总体规划、城镇村规划为依据,以确保耕地面积不减少为前提,统筹安排城乡土地资源,实行城乡建设用地增减挂钩政策,积极稳妥地推行“三集中”。所谓“三集中”:一是引导农村工业企业向规划区集中。农村新办工业一律进入工业规划区,不符合土地利用规划和镇村建设规划的原工业企业,通过采取投资、税收分配、财政奖补等优惠政策措施,鼓励其逐步向工业规划区集中。二是引导农民居住向新型社区集中,实行分类指导。对于地处工业规划区、城镇规划区的农户以及被拆迁农户,加快改造步伐,建设与城镇建筑风格相融合的新型社区;对于地处农业发展区、生态保护区的农户,加强环境综合整治,建设具有江南水乡特色、适合生产和人居的新型村庄;积极引导分散居住农户、新建翻建农户以及已向非农产业转移的农户向城镇及其周边地区的新型社区集中居住,提高城镇人口集聚水平和资源利用效率。三是引导农业用地向适度规模经营集中。“三置换”。所谓“三置换”:就是在尊重农民意愿和维护农民合法权益的基础上,一是以农业用地区内的农户宅基地面积及住宅面积置换城镇商品房。具体按照“规划先行,总量平衡,统筹兼顾,分类指导,农民自愿,鼓励创新,先建后拆,先拆后得”的原则进行,宅基地置换新增的建设用地指标,由各县(市区)统一调配使用;二是以农村土地承包经营权流转置换土地股份合作社股权和城镇社会保障。鼓励农民逐步将承包地、自留地通过流转置换农保为城保,探索土地利用收益共享机制,加快构建农民转为市民的社保体系,加上社区股份合作社股份,鼓励农民带股、带保、带房进城镇,促进农民实现居住空间和社会身份向市民的“双转换”;三是以分散经营置换规模化经营。即按照农民自愿原则,鼓励通过土地合作化经营、集体组织经营、种养大户经营,发挥规模化、效益化、集约化功能,推动传统农业向现代农业转变,以此来进一步推动城乡之间土地要素的流动,优化各类用地布局,提高土地集约利用水平,促进城乡一体化发展。据统计,实施宅基地换商品房改革前,苏州市农村居民点用地为89.57万亩,以农业人口和农户计,人均和户均占地分别为0.34亩和0.9亩。目前,全市近35万农户实现了集中居住,户均占有宅基地由0.9亩减为0.3亩左右,节约建设用地约21万亩。腾退出的土地50%走向市场进行拍卖,用于二三产业发展,所得收益用于建设集中居住区和对农民的补偿;20%作为村集体资产,通过在城镇建设标准厂房或店面,让农民通过入股参与分红长期获得土地收益;30%复垦为耕地,用于置换农民集中居住区建设用地。据测算,用于每户的补偿安置费用约60万元,腾退的土地必须拍卖到120万元/亩以上,可基本实现财务平衡。通过盘活农村土地资源,有效促进了资源资产化、资产资本化、资本股份化,拓展了城市发展空间,改变了农村土地的溢价单向流向城市的不合理状况,建立了村集体和农民收入稳定增长的长效机制,使农民的收益更有保障。⑩
　　（四）推进城乡产业一体化发展
　　促进工业集聚发展。按照“集约发展、效益优先”原则，成都市坚持走工业集聚发展道路，主要工业布局在成都高新区、成都经济技术开发区这两个国家级工业集中发展区和各区（市）县工业集中发展区；以两个国家级工业集中发展区为载体，重点打造电子信息、机械、医药、石食品、冶金建材、石油化工等六大工业基地，以便逐步形成高新技术产业、现代制造业和区域特色产业三大工业经济区域。与此同时，特别强调在中心城市和区（市）县政府所在地以及有条件的区域中心镇，发展第三产业。注重业态转换和结构升级。
　　转变农业发展方式。成都市政府强调，在不具备城市化和工业化条件的农村地区，就要走农业结构调整的路子，以农业的产业化推进城乡一体化进程。例如成都市锦江区红砂村的花乡农居、幸福梅林，成都郫县的农科新村，都是立足自身特色资源禀赋，针对中心城市大市场的有效需求，转换业态，输出长项，成功地把第一产业和第三产业结合起来，使农业产业化立足多元化特点，适度低层次起步，汇集更多的农民参与，取得良好效果。此外，成都市蒲江县对本地有特色的茶叶生产采取典型的拉长价值链、形成产业化的做法，有力促进了生产方式的转变和农民增收。苏州市为适应农业产业化经营、建设现代农业的需要,全市从实际出发,通过出台财政扶持政策、规范承包管理、建立中介组织、促进农民稳定就业、完善农村社保体系等措施,积极引导土地向种养能手有序流转,鼓励和引导种养大户和农业企业参与土地流转；坚持用建设工业园区的工作力度狠抓现代农业示范区建设,用现代装备武装农业,着力提高设施农业水平。
　　发展新型农村集体经济。“苏州模式”的成功有其特定历史条件,而以“集体经济为主”发展乡村工业,使其经济发展突破“一大二公”的计划经济模式,并快速向经济主体多元化转变,逐步实现区域内共同富裕,真正让农民群众满意,是其中的一条重要经验。推进城乡一体化发展,,必须高度重视和大力发展新型村级集体经济,充分发挥村级组织作为农村集体土地所有者和管理者、社区公共物品提供者,以及国家基层政权管理的延伸和补充作用。2001年开始探索推进以“三大合作”.⑾改革为主体的新型农村集体经济发展模式,先后经历了稳步试点(2001-2004)、全面推进(2005-2006)、完善提高(2007-2008)三个阶段,有效推进了农村合作组织发展。截至2009年上半年,苏州市累计入社农户达到104.8万户,其中拥有股权的农户99.25万户,分别占全市农户总数的95.6%和90.6%。
　　（五）建设城乡一体化社会保障体系
　　共同富裕是“苏州模式”、“重庆模式”和“成都模式“的共性内涵,其之所以具有强大的生命力,也源于此。当因经济发展起伏影响农民共同富裕时,苏州市、重庆市和成都市坚持以人为本,更加关注农民就业、创业,关注农民增收,关注农村社会保障体系的建设。一是大力加强农村教育。成都市坚持实施教育强乡(镇)工程，帮困助学工程(义务教育阶段两免一补)，农村普通中小学预算内生均公用经费，进城务工农民工子女接受义务教育，统筹城乡教育改革与发展，农村成人教育工作。二是夯实城乡统一就业市场建设。成都市先后就失地农民安置、失地无业农民再就业、农村劳动力就业，以及农村剩余劳动力转移流动等方面，出台了一系列配套政策。苏州市建立了城乡统一的社会就业失业登记制度、失业保险制度,出台了一系列促进创业带动就业政策和就业扶持政策,基本实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。农村劳动力非农就业率达到85%,建立创业孵化基地(园)60多个,青年创业见习(实训)基地32个。三是建立新型农村基本养老保险制度。根据农村劳动力就业渠道不同,实行一个社会保险体系、两种社会养老办法。即将农村企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险,分步过渡,逐步并轨;对从事农业生产为主的农民建立农村基本养老保险制度。四是建立农村居民医疗保险制度。2005年以来,苏州市推进新型农村合作医疗向居民医疗保险制度过渡,建立了农村居民医疗保险制度,农民实现了拿医保卡看病。此外,建立健全工伤保险制度。将所有用人单位纳入工伤保险范围,并规定凡在本市行政区域内从事建设项目施工的所有建筑企业都要为农民工办理工伤保险等。⑿成都市加强了农村药品监督供应网络管理，建立了农村医疗救助制度和新型农村合作医疗制度。
　　注释:
　　①张学亮，马克思主义与中国特色社会主义城乡关系理论比较研究[EB/OL]，人民网-理论频道，2010-12-28。
　　②应雄:城乡一体化趋势前瞻[J],浙江经济，2002年第13期。
　　③戚晓明，国内外城乡城市化的理论研究综述[J]，农村经济与科技，2008年第19卷第8期(总第203期)
　　④洪银兴、陈雯:城市化和城乡一体化[J],经济理论与经济管理,2003年第4期。
　　⑤黄国胜、李同升、王武科、段晶晶:基于城乡一体化发展模式的新农村建设探讨[J],人文地理,2009年第4期。
　　⑥根林，重庆城镇化率将达70%[N]，中国经济时报，2007年10月16日第007版。
　　⑦中国社会科学院和成都市社会科学院联合课题组，成都市城乡一体化的模式探索及其普遍意义(1)(2)EBOL],⑧中国社会科学院和成都市社会科学院联合课题组，成都市城乡一体化的模式探索及其普遍意义(1)(2)
　　⑨戴娟、文峰，“重庆一些经验值得推广”—厉以宁盛赞重庆城乡统筹改革[N]，重庆日报，2010年3月7日第2001版.
　　⑩王卫星，对城乡一体化发展模式的思考——苏州市城乡一体化发展调研报告[J]，中国软科学2009年第12期。
　　⑾所谓“三大合作”，是指在农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营等方面,通过推进合作制或股份合作制,发展新型合作经济,促进富民强村等一系列政策措施的统称。主要包括：社区股份合作制改革；土地股份合作制改革；农民专业合作经济组织建设。农村“三大合作”组织已成为苏南地区农民持续增收的新路径、村级经济发展的新载体、基层民主创新的新形式和农村改革的主旋律.
　　⑿王卫星，对城乡一体化发展模式的思考——苏州市城乡一体化发展调研报告[J]，中国软科学2009年第12期。