济南、青岛行政中心搬迁比较研究

　　摘要：通过济南、青岛行政中心搬迁的比较，从行政中心搬迁动因、操作方式、预期效果三个方面加以分析，提出行政中心搬迁需要考虑社会发展的背景、城市本身的经济发展和土地存量状况，并且通过合适的操作方式才能取得重大的成效。从而得出济南市行政中心搬迁是在一个不合适的时机，通过不合适的方式所作的一个举措，所以也未必能达到预期的效果。
　　关键词：行政中心搬迁，动因，操作方式，效果预期
　　
　　自古以来，中国城市行政中心所在地大多成为了城市中心。近10年，大陆涌起了一阵行政中心搬迁热潮，不同规模城市的行政中心纷纷搬迁到离旧址10-15公里不等的地方。行政中心搬迁成为了城市发展、新城开发的龙头。一些大城市，如中山、青岛、厦门、深圳等，通过行政中心的搬迁显示了行政功能迁移对城市经济发展，结构演变的强大拉动力量。
　　2004年，济南市也顺应潮流，提出行政中心搬迁的想法。2008年，济南借申办全运会的契机，逐步将行政中心迁移到龙洞地区，并且在经十路北侧预留省级行政办公用地，新行政中心和奥体中心一起形成未来的公共服务中心。
　　然而，行政中心搬迁并不是有百益而无一害的。济南市行政中心搬迁，到底会不会像其他大城市一样拉动城市的发展？行政中心搬迁的时机是否成熟，操作方式是否得当，是否能对城市发展有巨大的推动作用？本文通过对济南和青岛行政中心搬迁的比较研究，试图来回答这些问题。
　　1动因比较
　　开发新城、保护旧城、与城市发展匹配，是行政中心搬迁说的最多的三条理由。对于不同的城市，行政中心搬迁的动因不一样，如类似西安的历史文化名城，城市行政中心搬迁重在保护古城，缓解旧城压力；而类似深圳的经济强市，行政中心搬迁却是为了拓展新的发展空间，发掘经济发展的潜力。下文通过济南青岛的对比，从宏观和微观两个层面初步探讨济南市行政中心搬迁的动因。
　　1.1宏观角度：社会发展背景
　　1.1.1青岛：恰逢改革浪潮
　　1992年邓小平南巡讲话在全国掀起了第二次改革开放的浪潮，国民经济经济增长加速。同时，在经济的带动下，制度改革的浪潮也风卷云起。对青岛城市建设产生一定影响的主要为土地制度和企业制度的改革。
　　土地制度改革：1989年，财政部颁发的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，1994年中央政府开始实行分税制改革。与此同时，将城市土地收益全部列入地方财政收入。地方政府通过外延式的方式发展地方经济，通过政府投资拉动地方经济。而土地收益的体制外循环为政府投资导向式的增长模式提供了资金支持。根据国务院发展研究中心的一个研究报告，发达地区县市土地出让金占到预算外收入的60％以上。青岛市借此机遇，市区东部迅速崛起，城市用地规模扩大，人口飞速增长，至1995年青岛市区人口规模为218.3万，大大超过了规划人口规模的164万。
　　企业制度改革：1992年新的公司法通过实施，国有企业转换成持股公司，以建立责权明晰、自主经营、自负盈亏的现代企业制度。国有企业拥有了选择区位的自主性，放弃高地价的城市中心区，搬迁至具有发展潜力，地价相对较低的新区，这也为新区的快速发展奠定了基础。
　　1.1.2济南：国家土地严控、并遭遇经济危机
　　与青岛市相比，济南市行政中心外迁的外在条件不在，已由第二次改革开放的浪潮变为国家土地严控，并于2008年遭遇席卷全球的经济危机。
　　地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不对称而形成的优势地位阻碍了中央政府实现保护耕地的宏观目标，耕地迅速减少的势头依旧。2006年进入土地市场治理整顿期间，国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方预算管理。土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。
　　另一方面，2008年全球出现了百年难于的经济危机，给中国的实体经济产生了巨大的打击。2008年中国GDP增长率跌落至七年来最低水平，失业率、CPI指标成不断上升趋势，农产品物价迅猛上涨。虽然国家出台了一系列政策，极力减轻经济危机对我国经济的打击，但经济危机在我国的影响还会将持续。
　　由于土地制度和经济危机的双重打击，实体经济的萎靡不振、地方政府财政收入下降，城市建设资金短缺。济南市不能像青岛一样大张旗鼓的进行行政中心的建设，新城建设的速度将减缓，从而使行政中心搬迁速度和预期效果大打折扣。
　　1.2微观角度：城市发展的经济动力
　　济南 生产总值（亿元） 人均生产总值（元） 速度（%）
　　2002 1190.12 20807 -
　　2003 1352.15 23362 12.3
　　2004 1600.27 27293 16.8
　　2005 1876.61 31606 15.8
　　2006 2185.09 36394 15.1
　　2007 2562.81 39261 7.9
　　行政中心搬迁动力，归根到底来自于城市经济增长对城市空间结构转变的意愿。如果经济没有足够的增量，勉强开发新城，一方面会导致老城的衰退，另一方面新城也不能快速形成有效需求，新城经济发展有可能出现停滞。随着时间的推移，利息和折旧不断加在地价上，超前投资新区的土地，就必须卖高价才可能平衡成本，从而给城市带来沉重的负担。所以，新城建设成败的关键，就在于对未来城市发展速度的判断，一旦失误，后果就可能是灾难性的。
　　青岛 生产总值（亿元） 人均生产总值（元） 速度（%）
　　1991 205.65 3053 -
　　1992 261.35 3856 26.3
　　1993 371.9 5455 41.5
　　1994 510.81 7436 36.3
　　1995 631.45 9089 22.2
　　1996 713.6 10130 11.5
　　为了从经济增长速度的角度，来研究新区开发和行政中心搬迁的效果，各取两市行政中心搬迁前后6年的经济统计数据，进行对比研究。
　　计算得出，青岛市1991—1996年人均生产总值的平均增长率为27.1%，济南市2002—2007年人均生产总值的平均增长率为13.5%。由此发现，青岛市行政中心搬迁获得巨大收益的原因，有很大部分来自于高速度的经济增长，经济增长速度越快，对城市结构变化的推动力也越大。
　　济南市2002—2007年经济增长速度远远小于1991—1996年的青岛市。并且，增长速度有减缓的趋势。从这个意义上来说，济南行政中心的搬迁，未必能获得像青岛市一样的效果。行政中心搬迁对周边地区经济发展的推动作用也未必能像青岛市一样大。
　　2操作方式比较
　　市政府如何搬？青岛采取了土地置换的方式，而济南则借助大事件——十一届全运会的契机，实现行政中心的搬迁。
　　2.1青岛：土地置换
　　青岛市行政中心搬迁通过土地置换的方式，充分利用了市场手段，按照“以土为本，以地生财，以财招商”的方针，用旧区土地出让的资金兴建政府办公楼，在1.5平方公里的规划一期范围内进行高标准的规划建设，而高标准建设又吸引了更多开发商的投资，使得进一步通过出让商业用地的土地使用权来筹集建设资金成为可能。特别是政府办公大楼的迅速建成，突显了新市中心区的优势，为按市场运作模式的开发奠定了基础。
　　可见，土地置换的方式有两个好处：一来，有利于筹集资金，从而使得新城的建设能迅速展开；二来，老城土地也能迅速实现功能的置换，为青岛市旧城改造的实施，打下基础。
　　2.2济南：借助十一届全运会契机
　　十一届全运会，作为一个重大事件点燃了政府搬迁的导火索。然而，重大事件项目的建设对一个城市的发展也并不是完全有正效应的。如昆明世博园和上海F1分站赛，不但没有带动周边地区的发展，而且巨大的资金投入也成为了城市发展的沉重负担。经济学家认为，重大事件“好处就是能够提供一个巨大的外部需求，使得超前提供的很大一部分的基础设施成本被迅速收回。这样，基础设施就可以在本地需求水平较低的时候，有一个超前的发展，从而带动城市竞争力的全面提升。”
　　为举办十一届全运会，济南市政府单为奥体中心主场馆建设的投资就高达30亿元，相当于3个泉城广场的投资额。加上其他重大市政设施的建设、道路的修建等。可以说，奥体中心是济南近代城市建设的新亮点。十一届全运会能否为新城发展提供一个巨大的外部需求，如此巨大的投资成本，能否被迅速收回？处在经济危机中的济南，这是一个疑问。
　　3搬迁效果预期比较
　　行政中心的搬迁，最终要达到的目的即是通过行政功能的迁移，改变城市结构，一心变多心，从而来带动新区的经济发展。然而，新区可开发地域面积是达到预期效果的一个前提。
　　3.1青岛：带动区域广
　　青岛利用行政中心迁移来推动多中心发展的实践堪称典范。在两到三年内建成新的市级政治、经贸、文化中心。新市中心区的主要建设内容有：市级政治中心（市政府机关及群众团体用房），金融贸易中心（银行、保险、信息、咨询、商店、涉外机构等），商业购物中心（综合商场、专业商场、特色商店等），文化、娱乐旅游中心（剧院、青少年活动场所、公园、旅游服务设施）。同时在上述区域附近建设高水准的医院、中学、小学、体育馆等，并着力搞好沿海一线的绿化美观，建设具有现代化水平的海滨风景游览线。新的市中心选择在远离老市区的浮山湾北岸，湛山以东，浮山以西的地域，西接老市区，东接青岛高科技园和石老人国家旅游度假村，北依工业区，南临大海。
　　行政中心的搬迁拉开了青岛开发建设东部新城区的序幕，使全市对外开放和经济发展空间进一步拓宽。它给青岛市带来了数倍与老城的城市发展空间。
　　3.2济南：可带动区域狭小
　　济南市北临黄河，南靠山地丘陵。受到济南市地形影响，城市只能为东西向发展。1995年到2005年，全市城市建设用地由152.6平方公里增加到295平方公里。《济南市城市总体规划（2006年—2020年）》中规划至2020年，用地规模为410平方公里。除去老城建设用地、西部城区和东部城区，新行政中心可带动的发展空间不足90平方公里。
　　新行政中心可带动发展的区域狭小，由此可以推测，未来的行政中心未必能成为新的城市发展中心，行政中心搬迁推动城市发展的效果也不如青岛好。
　　4总结
　　行政中心搬迁的预期可达效果和社会发展背景、城市经济发展速度、操作方式、新区可发展地域面积等内容息息相关。
　　纵观青岛行政中心搬迁全过程，主要有以下特点：一是抓住了时机，且速度快；二是通过土地置换，政府机关由同一地区统一迁走，又在同一地区统一安置；三是政府直接操作，力度大；四是新区可开发带动的地域面积广大。所以，青岛利用行政中心迁移来推动多中心发展的实践成为了行政中心搬迁成功的典范。
　　济南市政府虽然为行政中心搬迁投入了大量的财力人力，但是目前未取得预期效益。通过青岛和济南行政中心搬迁的比较分析，可以看出济南行政中心搬迁是在一个不合适的时机，通过不合适的方式所作的一个举措。市政府仅仅借十一届全运会契机，而仓促地做出行政中心搬迁的决定，稍欠妥当。
　　
　　参考文献
　　
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