乡（镇）政府职能转变探讨

　　当前，为适应社会主义新农村建设的要求，各地都在进一步推进乡（镇）机构改革，加快乡（镇）政府职能转变。结合本次“回乡实践”活动，通过与县有关部门、乡（镇）、村有关领导和负责人座谈、入户走访等形式，笔者就乡（镇）职能转变问题进行了肤浅的研究和分析。
　　一、当前乡（镇）政府职能现状及问题根源
　　在我县，县委正以实施基层组织建设基础工程为总抓手，全面落实基层党组织联系服务群众“三项制度”，大力推行群众工作“五种方法”，积极推进乡（镇）职能转变，已经取得了初步成效，但仍存在一些问题，主要表现在政府职能的缺位、越位和错位上。一是职能越位。职能泛化，就像一个全能政府，管了大量不该管、管不了、管不好的事，该放的权不放，强制农民干这干那、干涉农民生产经营，随意替农民决策。就有这样的现象，在抓种植结构调整中搞硬性决策，无视市场规律，结果造成产品卖不出去，农民叫苦，政府尴尬。二是职能错位。政府在经济活动中扮演管理、经营等多重角色，有的替代中介组织和农民签订合同，造成了大量矛盾纠纷。三是职能缺位。在一些领域，乡（镇）政府职能缺位。对农村科技文化、交通、卫生等基础建设和农村社会服务机构的支持不够，社会保障体系不健全，社会治安较差的现象大量存在。
　　造成上述这些问题存在的原因是多方面的，主要体现在以下方面：
　　乡（镇）干部队伍状况与农村工作现状不适应。一是干部队伍结构不合理。缺少懂政策、懂经济、懂服务的干部。农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少，制约乡（镇）服务职能的有效发挥。二是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。三是思想还不够解放。部分干部跳不出“吃财政饭”，拿固定工资的束缚，缺乏创业精神和进取意识。四是乡（镇）干部的素质急需提升。
　　乡（镇）管理体制与农村发展需要不适应。乡镇管理体制不健全、责权不统一，造成管人与管事脱节、事权与财权脱节。一是乡（镇）机构设置阻碍农村经济发展。乡（镇）站所等事业单位仍以准行政组织的身份出现，习惯于“一元化”的集中管理方式，仍大包大揽行政事务。二是乡（镇）“责、权、利”分离现象突出。主要是管人与管事脱节、事权与财权脱节，“牌子响、责任大、权力小、协调难”的问题仍然存在。随着农村改革开放的不断深入，乡（镇）站所承办的上级任务越来越多，而乡（镇）的权力却越来越小。
　　乡（镇）行政权与建设法制型政府、服务型政府的要求和标准不适应。一是依法行政落实不到位。现今，农民群众的民主意识不断增强，对乡（镇）干部勤政、廉政、依法行政等方面的要求越来越高。而乡（镇）干部仍习惯用行政手段处理问题。二是为农服务水平不高。长期以来，乡（镇）主要以管理为主，为群众提供服务的意识不强、手段不多，不能适应农村形势发展的需要，有一些的乡（镇）干部认为群众到乡（镇）办事，是群众有求于他，因此在工作态度很难做到与群众亲近，甚至还出现刁难群众的现象，要群众给他一点好处，这样做的后果，造成了在一些地方，政府丧失群众的信任，从而也影响了政府的威信力。三是维护社会稳定力度不够。少数乡（镇）干部在解决农村矛盾过程中方法不得当，采取强制性措施，结果造成矛盾激化，在一定程度上削弱了乡（镇）的威信。
　　二、乡（镇）政府职能转变的方向选择及建议
　　乡（镇）党委、政府通过组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，切实履行政治职能、经济职能、文化职能、社会职能，这一政府的基本职能不应改变。从转变观念，创新机制，完善制度等入手，加强行政管理、提供公共服务、维护社会稳定，加快建设服务型政府。
　　1、突出乡（镇）职能转变的针对性和实效性，强化社会管理职能。
　　变全能政府、人治政府为有限政府、法制政府，真正实现由“压力型”向“人性化”转变。乡（镇）政府履行社会职能的重点包括：贯彻执行上级的各项方针政策，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；创造良好发展环境（包括市场环境、投资环境、人居环境、治安环境、生态环境等），制定科学发展规划，确保本区域经济和社会各项事业实现全面、健康、可持续发展；加强综合治理，维护社会稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠纷，切实搞好社会保障工作，特别是对农村的困难群众给予及时救助；根据乡村社会的需要，组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约，建设社会主义新农村，构建和谐的乡村社会等。
　　2、用好市场经济规则，突出经济发展和公共服务职能。
　　变全能政府为服务政府，实现政府职能从“直接型”、“管理型”向“间接型”、“服务型”的转变。发展是党执政兴国的第一要务，是贯彻落实科学发展观的中心所在。发展农村经济是农民走向富裕、乡镇自身摆脱困境的唯一出路。乡（镇）政府要树立“为政就是服务”的民本理念，要为农民提供政策、科技、信息、法律等服务，创造良好发展环境；要提供农村社会保障服务，重点是建立农村养老保障、医疗保险和失地农民生活保障体系；要大力发展农村社会中介组织，使之承担相应的社会职能，为农民群众提供全面、高效、优质的服务。组织好农村公共产品的供应，要求乡镇政府逐步淡化“统治型”、“官本位”的色彩，实现向公共服务型政府的转变。
　　在履行经济发展和公共服务职能过程中，要用市场经济的规则和要求来规范执政行为，不断改进执政方式。一是拓宽服务领域。把服务的范围延伸到二三产业，重点提供政策、法律、信息和技术方面的服务。二是创新服务手段。充分运用政策引导、典型示范、市场服务、综合协调手段，坚持依法行政，防止在行政过程中的不作为和乱作为，纠正行政过程中错位、越位和缺位的现象。三是提升服务层次。在探索利用市场经济规则来提升服务质量和水平上，要积极探索，大胆实践；实行“一站式”阳光服务，即把乡（镇）的民政、司法、土地、信访、计生、派出所等职能部门统一组织起来，集中设置服务窗口，对群众所需解决的问题，实行“一站式”办结。
　　3、切实提高执政素质，用好基层建设职能。
　　重点抓好“三支队伍”建设。第一，以提高整体素质为重点，打造基层干部队伍，造就新农村建设的组织者。一是要着眼发展，转变用人标准。大力培养能够带头致富和带领群众致富的“双带型”干部，培养具备政治素质强和发展能力强的“双强型”干部，让优秀党员在支部“唱主角”，让致富能手在班子“挑大梁”，提高抓经济的能力，站到促发展的前沿。二是要完善选人、用人机制。要不拘一格，拓宽选人视野。具体来说，可以通过“选”，把群众公认的优秀人才选出来；可以通过“请”，把外出经商的致富能人请回来；可以通过“派”，把有志有才的机关干部派下去。三是要稳定干部队伍，提高干部素质。通过开展创建学习型乡（镇）活动，有计划地组织乡（镇）干部进行专门培训和挂职锻炼，进一步提升执政能力和水平；第二，以发挥党员作用为重点，优化党员队伍结构，造就新农村建设的推动者。一是要发展党员，优化党员队伍结构。积极探索在优秀青年、致富能人及务工人员中培养入党积极分子，不断改善农村党员队伍的年龄结构、文化结构和知识结构。二是要与时俱进，改进党员管理模式。构建流出地党组织和流入地党组织密切配合、有机衔接、双向互动、共同负责的流动党员管理的长效机制，探索新形势下党员的有效管理方式。三是要搭好平台，发挥党员先锋作用。结合新农村建设的要求，提出体现时代精神、反映群体特征、符合岗位实际的先进性标准，并通过活动载体，为基层党员搭建体现先进性的平台，深入推进基层党组织的先进性建设，为改革发展稳定事业提供不竭动力。第三，以强化培训扶持为重点，培育本土人才队伍，造就新农村建设的示范者。现实中，“土专家”、“田秀才”等实用人才是推进社会主义新农村建设的重要人力资源。对待他们，一是要重视，二是要扶持，三是要培养。
　　4、理顺乡（镇）管理体制，不断提高行政效率。
　　一是对乡（镇）站所实行分类管理，明确职权划分。根据乡（镇）站所的工作性质，可将其划分为两类。第一类是服务性和专业性站所。比如农技站、农经站、畜牧站、文化站、计生办等，在人权、财权和事权上全部划归乡（镇）管理，对乡（镇）党委政府负责。第二类为执法性或垂直管理的站所。如派出所、法庭、工商所、税务所、供电所等，要坚持在乡（镇）党委统一领导下开展工作，乡（镇）党委政府有权向其上级机关提出调整人员的意见。二是理顺“条、块”关系，强化责任意识。县业务主管部门要转变职能，改变管理方法和手段，进一步加强行业宏观管理，在业务发展规划和制定管理标准等方面，加强对乡（镇）站所的协调和监督。要结合清理行政审批事项工作，将宜下放给乡（镇）审批的事项坚决下放给乡（镇）；可委托乡（镇）行使的行政行为尽量委托乡（镇）行使。
　　为建成运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制，提高行政效率，还必须注意：一是要完善激励机制。对成绩突出、群众拥护的干部要予以表扬和奖励；对素质不高，能力不强的要及时调整。二是创新工作机制。改干部包村、领导包片为按产业组建服务队，形成突出一项产业、建立一支队伍、成立一个支部、确定一名领导、制定一套管理办法的新格局，促使各服务队逐渐形成履行政府服务职能的经济实体，推动农村经济健康协调发展。三是健全民主管理机制。建立健全乡（镇）党委议事规则和决策程序，认真实行集体领导和个人分工相结合的制度；坚持乡（镇）政务公开和民主评议制度；完善乡（镇）干部的监督制约机制，切实增强乡（镇）干部的廉洁自律意识。
　　乡（镇）政府职能转变既是一项艰巨而紧迫的任务，又是一个长期而复杂的过程，不可能一蹴而就、一转就灵，这种转变将伴随着农村改革发展的全过程，也将根据农村发展需要不断地进行调整。必须按照探索、完善、巩固、提高的原则，解放思想，大胆实践，持之以恒地进行改革和尝试，并在实践中不断发现和解决新的问题。