西方行政学说自初创以来,不断深化与拓展理论,其内涵愈加丰富。按照美国行政学家乔治·弗雷德里克森的观点,大致可将公共行政学发展划为两大阶段:以1968年的密鲁布诺克会议为标志,将在此之前公共行政理论统称为传统公共行政学,而在此之后直至20世纪80年代的理论称为新公共行政学。
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而在新公共行政学之后,又分为两个时期,新公共管理时期与公共治理时期。但贯穿西方学说发展的始终是,其理论总是围绕着效率与公平做有规律的“摆动”,在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展,符合钟摆规律。传统行政学注重效率,讲求政治与行政的二分;处在传统行政学与新公共行政学间的行为主义时期则批判二分法,主张重返政治价值,体现了从注重效率到注重公平的摆动;而新公共行政学则注重公平,主张行政不能背离政治价值基础。
一、注重效率的传统公共行政学:政治与行政的二分
自19世纪末传统公共行政学诞生以来,它就追求一个有效的、经济的、协调的行政管理系统,把研究的重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门中,旨在寻求如何利用可用资源提供更多更好的服务。传统行政学的代表人物包括威尔逊、古德诺、韦伯等。作为西方行政学的鼻祖,威尔逊在《行政学之研究》中明确提出,组织的有效性和效率是行政学的根本,政治与行政二分,行政不参与政治的制定,政治不参与行政的执行,以提高行政效率,为了效率,可适当牺牲民主[1]。古德诺在《政治与行政》中指出,行政在国家意志与政策的执行中,只要求合乎技术标准并追求最高效率。
马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论,则把提高行政效率的着眼点放在处理好组织内的合作问题,认为科层管理的任务在于有效地调动组织中的各个部门各个环节的工作及全体人员的行动,达到管理目标的良性实现。官僚制是一种强调效率的管理制度,为现代社会的组织管理提供有效的工具,促进组织的合作与控制,而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府,对政府实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见[2]。传统行政学主要特点在于效率成为传统公共行政学的最高标准,即用最少的投入获得最多的管理效果,研究政府效率和节省开支,以便为社会提供高效率的服务。这就说明在此阶段,钟摆(传统行政学)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。
二、从效率转向公平的行为主义时期:重返政治价值20世纪30年代末,行为主义研究方式盛行,行为主义理论学派在思考提高行政效率的同时,着眼于行政活动中人的要素。先是,梅奥和罗特里斯伯格等人以工作环境与行为的关系进行思考,发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义。接着,麦格雷格提出Y理论,对人性进行肯定的评价。
然后,赫茨伯格提出“双因素理论”,表明保健因素与激励因素对工作效率的影响。1947年,达尔发表《公共行政学三个问题》,指出公共行政学必须研究社会需要的价值和目的,将自身建立在某些明确的目标及价值的基础上,更多地考虑公平、正义等伦理问题。尽管行为主义学派研究的最终的目的为了提高管理效率,但是他们已有意识的批判二分法,主张重返政治价值,这就表明钟摆(行为主义理论)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。
三、注重公平的新公共行政学:行政不能背离政治价值基础
人类进入20世纪后半叶时,整个世界几乎处在一种急剧变革和纷扰不安的状态,科技的迅猛发展,经济水平不断提高,但科技发展造成当代规范系统的混乱。面对社会出现的种种变化,现代政府已无法再用过去的管理模式来控制局势和解决问题。在此背景下,1968年,新公共行政学应运而生。新公共行政学是一种运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法的公共行政理论。
新公共行政学的特点就在于它把社会公平作为公共行政的核心价值与公共目的,并赋予它极其丰富的内涵。(正如弗雷德里克森所说:社会公平强调政府提供服务的公平性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政管理的变革;社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的;社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待[3]。
新公共行政学认为,以增进社会公平为基本价值准则的公共行政应关心社会生活中存在的矛盾和冲突,研究如何发展公共政策,从而促进公共利益,遏制政府自身的利益扩张。新公共行政学的产生是西方特别是美国公共行政学历史上的重要里程碑。同时,它也说明新公共行政学的产生与发展成功完成了从注重效率到注重公平的蜕变,钟摆(新公共行政学)处于中间点(效率与公平)的右侧,偏向公平优先。
四、注重效率的新公共管理时期:市场化与企业化
1980年后,新公共行政学的影响减弱,取而代之的是影响更为深远的新公共管理学派。新公共管理学将新公共行政学的主张发扬光大,强调改变传统公共行政价值取向下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行价值定位,确立了效率优先的目标。1980年至1990年的新公共管理时期的代表人物有奥斯本、波利特、波兹曼等。奥斯本在《改革政府》中提出企业家政府理论,倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义并为政府改革开出了10种“药方”。波利特则认为,管理“显然是一种与资源流动的控制密切相关的活动,其目的在于实现既定的目标”,而这些目标“绝大部分是用经济学的语言——产出、货币价值来界定的”。
由此可见,新公共管理注重管理而不是政策制定,强调绩效评估和效率,通过引进市场的契约理性使公共部门产品和服务市场化,以此提高行政效率。新公共管理以实现经济、效率、效能的“3E”理论为价值导向,效率是新公共管理的核心价值观。公共管理的效率体现在组织取向与结果取向两个方面。组织效率,即在组织内部通过优化配置组织资源来实现效率;结果效率,即把对效率的关注点从组织内转移到组织外,从而实现提供公共物品和公共服务的效率。
新公共管理理论认为组织效率和结果效率在政府管理中相辅相成,不可偏废,改革措施的施行要兼顾组织效率和结果效率[4]。这一时期理论的特征是重新将效率的单一价值取向提到了至高的位置。无论是市场化取向、分权理念还是引入私人企业的管理方法,其目的都是为了提高政府的效率。这就说明新公共管理理论重新确立了效率优先的目标,在此阶段,钟摆(新公共管理时期)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。
五、从效率转向公平的公共治理时期:多中心共治当新公共管理运动方兴未艾时,公共治理理论应运而生,公共治理理论对新公共管理理论进行了一系列的批评,认为公共利益是基于共同价值观基础上的对话,政府要集中精力与公民建立信任和合作关系,要关注公民的声音和利益,应重视公平、公正,以服务理念为基础。1990年至今的公共治理时期的代表人物主要有奥斯特罗姆、帕特南、罗兹等。奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中明确提出,可以通过自治组织管理公共物品,以解决当前的公共事务问题,但这也不是唯一的途径,解决问题的关键在于管理的效果、效益和公平的兼顾。
帕特南在《使民主运转起来》中提到,民主政府的成功取决于其环境接近“公民共同体”理想的程度。公共治理的理论基础是:民主公民权理论;社区与公民社会模式;组织人本主义等。它对公共治理学派在公共行政的核心价值观中公平和效率的地位问题作出了修正,认为新公共管理的“3E”效率观会有意无意的导致政府逃避为公民提供共物品和公共服务的责任,造成公共行政公共性的丧失,公共治理理论把公平摆到了与效率同等重要的位置,强调社会公平和社会公正,将新公共管理理论的“3E”价值观修改为“4E”价值观,即在经济、效率、效能基础上加上了公平[5]。
这一时期理论的特点体现在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要价值取向,认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门,公共治理导向型的现代化行政管理应是以政府为主体的公共组织,公平、民主地运用公共权力并以科学的方法,依法对社会公共事务进行管理,从而有效地提供公共物品和服务,促进公共利益的最大化。这就说明公共治理理论强调公平,民主协商,多中心共治,在此阶段,钟摆(公共治理时期)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。这就再次印证了西方行政学说发展的钟摆规律。
结语
尽管我们对西方行政学理论作出了理论上的分期,但在现实中,它们并不是截然分开的,它们总是相互批判、相互影响,任何一种理论范式都不可能掩盖其他范式的存在,任何一种理论范式都不能证明其他范式的绝对错误。西方行政学说不断发展,不同时期,其理论对效率与公平的态度不同,但其理论范式总像钟摆那样围绕公平与效率做有规律的摆动,即一段时期内偏向效率,而另一时期又必然偏向公平。
可以说,不同阶段的经济社会的发展状况决定了该时期理论对效率还是公平的偏好[6]。在今后的西方行政学说发展过程中,效率与公平之争不会停止,还会持续下去,西方行政学也正是通过效率与公平的矛盾与撞击,推动自身向前发展。所以说,贯穿西方行政学说发展的始终是,其理论总是在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展,符合钟摆规律。
