摘 要 在环境违法行为高发的发展趋势下，对环境资源类犯罪行为的法律监督显得尤为迫切和重要。本文就环境保护行政执法与刑事司法的衔接机制进行了讨论，阐述了“两法衔接”的由来、内涵，讨论了“两法衔接”机制在环境保护领域的必要性。进而指出了当前环境保护“两法衔接”机制的法律依据不全、行政执法机构责任主体交叉重叠，证据衔接不规范、信息沟通共享不足等四个方面的问题，并就该四个方面的问题提出相应的对策。
关键词 管理职称论文发表,两法衔接,环境保护,刑事
作者简介：熊纯曦，重庆市渝北区人民检察院，研究方向：刑事司法。
一、“两法衔接”机制的来源和定义
(一)两法衔接工作机制的提出
2001年7月，国务院出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，这是全国首次以行政法规的规格确立“两法衔接”机制。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅以“两办”文件形式转发了国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源社会保障部《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步完善了“两法衔接”机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化行政执法体制改革”内容中，特别指出“完善行政执法于与刑事司法衔接机制”，并强调“减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量”。一系列“两法衔接”工作机制要求的提出，旨在解决以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等问题。
(二)“两法衔接”机制的定义
“两法衔接”机制，顾名思义为行政执法与刑事司法衔接的工作机制。主要包括两个方面的内容：1.行政执法机关依法及时向公安机关移送涉嫌犯罪的案件，以及检察机关上述过程的立案监督;2.行政执法机关、公安机关、监察机关在监督工作中向检察机关及时移送涉嫌职务犯罪的案件。“两法衔接”机制适用于各级行政执法机关、公安机关、人民检察院等机关单位，尤其在基层机关单位层面，建立和完善“两法衔接”机制，对及时发现犯罪，处理犯罪显得尤为迫切。
二、环境刑事领域建立“两法衔接”机制的必要性
(一)有利于促进环境行政执法机关严格执法
在地方行政执法过程中，不可避免的存在“地方保护主义”的现象。部分地方领导干部唯GDP论，妥协于经济发展的考核要求，忽视环境保护工作，出现了环境违法问题也不进行有效管制和处罚，导致环境行政执法不严的现象。“两法衔接”机制是通过司法机关以外部监督的方式，督促环境行政执法部门严格执法。
(二)有利于及时发现(打击)环境刑事犯罪，拓宽案源
根据环境保护部公布的《全国环境统计公报》显示，2008年至2010年，全国做出环境行政处罚决定的案件共计285428件，同时期全国法院结案判决的环境刑事案件为16件，环境行政处罚案件与环境刑事案件的比例为17839：1。如此比例不得不让人深忧“以罚代刑”的严峻现状。目前，江苏、广东、四川等多个省份，陆续开展环境刑事犯罪的“两法衔接”机制建设。根据江苏省高级人民法院的数据显示，2014年1月至7月，江苏全省法院共受理环境刑事案件49件，超过该省2004年至2013年全部环境刑事案件的总和。可以看到健全“两法衔接”对及时发现和打击环境刑事犯罪，拓宽环境刑事案件来源有重要作用。
(三)有利于进一步规范环境领域“两法”不同的执法办案标准
在“两法衔接”机制的建立和完善过程中，进一步审视了行政机关的执法标准，以及司法机关办案标准。这在相关执法办案过程中，解决证据收集固定的规范、鉴定标准规范、技术性专门问题认定、适用法律的统一性认识等方面的问题有着积极的推动作用。国家能够以更加整体性的策略和措施，对环境违法犯罪行为进行整体性的有效规制。
三、环境刑事领域“两法衔接”工作的主要问题
(一)法律依据不健全
目前出台的“两法衔接”机制的规范均为行政法规、行政规章，就其效力层级而言显然不够。行政法规、行政规则对行政机关有约束力，但在越来越强调司法独立性的背景下，对于协调司法机关的行为，显然力度不够。而鉴于当前食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域违法犯罪的高发态势，有必要以法律的形式对“两法衔接”机制进行规范，这对于我国加强环境保护方面的工作是十分有益的。
考虑到环保部门对环境违法行为缺乏必要的强制手段和措施，环境违法行为往往得不到及时制止的状况 人大常委会对《环境保护法》进行了修改，赋予了环保部门行使行政强制措施权，根据《环境保护法》第二十五条的规定，环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。但实践中，强制措施实施难也无法回避。出于地方保护的考虑，对于一些中大型企业，环保部门可能有权而不敢用、不能用，因此环保部门独立执法能力的建设又显得尤为重要了。
(二)环境行政执法机构不统一，权责不明确
我国《环境保护法》实行的是环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职权的部门分管的模式，对于环境保护行使管理器的部门较多，部门间的利益有时会出现冲突，职权出现重叠，职责不明确的现象时有发生。那么责任不能明确落实的情况下，行政执法效率会受到负面影响，出现问题时，各部门容易出现相互推诿的现象，对于环境违法行为的惩处容易出现漏洞，自然也不利于侦办承担刑事责任的环境违法行为。
(三)“两法”办案证据衔接不统一
环境违法行为，构成犯罪的，需要追究其刑事责任的，应当依据《中华人民共和国刑事诉讼法》办理。环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职权职责的部门，在执法中发现有环境违法行为可能涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关移送案件。由于环境违法犯罪的侦办具有较强的技术性，因此环境保护行政执法中的证据标准与刑事诉讼法的证据规定可能会出现标准不统一的情况。此外，对于行政执法过程中，执法人员也未必都具有相关证据固定和保存的意识。因此，在“两法衔接”的过程中，证据衔接方面存在一定问题。 (四)“两法”办案相关部门信息衔接不畅
在环境保护违法行为不断增多的形式下，仅依靠传统的行政执法单位移送交办的手段显然无法满足打击环境违法犯罪行为的迫切需要。“网上衔接，信息共享”的平台并没有全面开展，一方面缺乏相关资金保障，另一方面网络信息共享平台具体建设的技术性问题也需要研究考量。在缺乏沟通信息的情况下，司法机关进行主动监督的力度就往往不够，环境类犯罪案件基本靠行政执法单位移交，容易出现以罚代刑的问题。
四、完善环境刑事领域“两法衔接”机制的对策
(一)根据环境类违法犯罪行为特点，完善相关法律法规
随着我国社会转型时期的建设，在仍然以经济建设为主线的大背景下，环境类违法犯罪行为已经呈高发态势，而市场经济主体出于经济成本的考虑，其今后的环境违法犯罪行为将会呈现长期性、多发性的特点。那么环境保护行政执法机关和司法机关的合作将是普遍的、长期的。此外，食品药品、安全生存、劳动保障等领域也有紧迫的需要。这就有必要以法律的形式对“两法衔接”机制进行基本规定，各地再根据当地实际情况出台相应实施细则。法律层面应当对“两法衔接”机制的适用范围、主体、衔接原则、证据移交规范、责任规定、考核标准等方面进行基本的规定。各地方性法规应当以具体的规定来落实法律的要求，将考核指标纳入“两法衔接”机制之中，这也是突出执法司法透明性、公正性、效率性的发展趋势。为行政执法与司法机关查办相关违法犯罪行为的工作机制提供制度保障。
(二)明确环境行政执法机构职权职责
《环境保护法》有必要对环境保护监管体制进行调整，对环境主管部门的下属部门“多头管理，九龙治水”的现状提出新的要求，进行法律上的改进。政府环境监管具体部门职责划分，应当有地方性法规根据当地实际情况，予以规范和界定，明确各类环境监管的执法主体，执法程序，执法行为规范等内容。确保执法的依据、责任、权限、手段和要求。以防出现有环境违法现象而无查处、查处不到位、责任推诿等的问题，这方面的改进对于“两法衔接”机制而言具有根本的作用。
(三)规范“两法”证据衔接要求
环境保护违法行为的查处过程发现犯罪的，主要有两类：一是发现公私财物损失、人身伤亡、人体健康损伤等严重后果的，环境污染、环境破坏等严重后果的，走私废物等数量达到相关司法解释规定的。二是发现国家工作人员触犯渎职、滥用职权等职务类犯罪的。环境保护主管部门应当根据《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等有关规定，对相关证据进行及时收集固定，并妥善保存。如环境违法行为调查报告、调查记录、询问笔录、环境监测报告、鉴定意见书、现场勘验笔录及影音资料、涉案物品等证据。在执法过程中，提高行政执法人员执法水平，以及证据意识和规范意识，使得执法过程中能够及时发现违法犯罪行为，并及时收集证据和固定证据。
(四)加强信息联动沟通，完善监督机制
1.有必要建立环境行政执法与刑事司法衔接工作的联席会议制度。牵头单位通过定期组织召开联席会议，相互通报在查办环境类违法犯罪案件查办中出现的问题，研究解决衔接机制出现的问题，并提出加强衔接工作的对策和办法。
2.建立环境保护“两法衔接”机制工作网络信息平台。充分利用网络技术的便利性、高效性，将环境行政执法工作与刑事司法工作实现工作信息对接，使得环境保护有关责任部门与公安机关、检察机关在环境类违法犯罪案件上实现信息互联互通，提供刑事司法机关研究解决相关刑事司法问题的平台。同时该网络信息平台应加强保密性管理、及时性管理，积极推进并保障网上环境类行政执法案件的及时录入、及时，提高司法机关网上监督的工作水平。
3.加强对环境类“两法衔接”机制运行的监督机制。再好的工作机制，处于部门利益的考虑都有可能在实践运行中打折扣。因此，地方政府、人民检察院、监察机关应当加强监督，确保环境类行政执法与刑事司法衔接机制能够有效运行。首先要完善相关举报、复议制度的建设，对于出现“以罚代刑”现象的，应当通畅监督机关的举报、复议通道，使得检察机关、监察机关能够及时掌握相关情况，采取措施。其次，应当明确责任，对于行政执法机关应当移送而没有移送的，由其上级主管部门或本机政府责令限期移送，违反纪律的，由监察机关追究其行政纪律责任。构成渎职犯罪的，应当由检察机关追究其刑事责任。
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