《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)已于2011年6月30日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，该法是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法等之后又一部规范政府共同行为的重要法律，对保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有积极的意义。行政强制是水行政机关有效履行水事监管职能的重要保障，因此，《行政强制法》的颁布施行对水行政执法工作影响深远，本文拟从《行政强制法》的关于行政强制的基本规定及其对水行政执法工作实践可能产生的影响谈一点粗浅的认识。
一、水行政执法中的行政强制
《行政强制法》中所规定的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由或者公民、法人的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第9条规定：“行政强制措施种类：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”行政强制执行是指对于不履行行政决定的公民、法人或其他组织，行政机关自行或者申请人民法院依法强制其履行义务的行为，《行政强制法》第12条规定的强制执行的方式主要包括：(一)加处罚款或者滞纳金;(二)划拨存款、汇款;(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(四)排除妨碍、恢复原状;(五)代履行。
(一)水行政执法中的行政强制措施
1.先行登记保存
《行政处罚法》第37条第2款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”
《水行政处罚实施办法》第28条第1款规定：“水政监察人员收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经水行政处罚机关负责人批准，可以先行登记保存。”
2.查封、扣押财物
《中华人民共和国水土保持法》第44条第2款规定：“被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。”
《江苏省湖泊保护条例》第22条规定：“违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护范围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万元以下罚款;情节严重的，暂扣从事违法活动的机具，处以一万元以上五万元以下的罚款。”
《长江河道采砂管理条例》第18条规定：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的……情节严重的，扣押非法采砂船舶。”
(二)水行政执法中的行政强制执行
1.加处罚款或者滞纳金
《行政处罚法》第51条第1项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”
《中华人民共和国水法》第70条：“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳;逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金。”
《中华人民共和国水土保持法》第57条规定：“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金。”
《江苏省河道管理实施办法》第22条第2款：“属于经济处罚、交纳占用费补偿的，对逾期不交者可按每逾期1天加收应交费1‰的滞纳金。”
2.拍卖或者依法处理查封、扣押的财物
《长江河道采砂管理条例》第18条：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。”
《长江河道采砂管理条例实施办法》第二十三条：“ 依照《长江河道采砂管理条例》第十八条规定没收的非法采砂船舶，应当予以拍卖;难以拍卖或者拍卖不掉的，可以就地拆卸、销毁，在拆卸、销毁过程中应当避免造成环境污染。”
3.代履行
《中华人民共和国水法》第65条：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物……由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的……逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”
《中华人民共和国防洪法》第57条：“违反本法第十五条第二款、第二十三条规定的……既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。”第58条：“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续;工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担。”
《中华人民共和国河道管理条例》第36条：“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”
《江苏省水库管理条例》第40条：“违反本条例第八条规定，未取得水工程建设规划同意书或者农村集体经济组织未经批准擅自修建水库的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为，限期补办手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法者承担。”
二、《行政强制法》对水行政执法的主要影响
(一)查封、扣押的期限受到严格限制
《行政强制法》第25条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”第27条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第25条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收;法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁;应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”
此前，在水行政机关执行的法律法规中，对查封、扣押的期限未作出明确规定，这就意味着对于涉及查封、扣押的水行政案件来说，查封扣押的期限等同于办案期限，有的案件办理期限比较短可能不会对当事人产生不利影响，可有的案件情节复杂，办理期限比较长，甚至跨越几年才能结案，这种长期的查封、扣押会有可能会侵害当事人的合法财产权益。《行政强制法》实施后，对于一般案件，查封扣押期限不得超过30日，情况复杂的不得超过60日，并且必须在这段期限内作出处理决定，《行政强制法》对查封、扣押措施在期限上作出约束和规范的同时也间接规范了水行政机关的办案期限，一旦水行政机关查封扣押超过法定期限，那就是程序违法，必须解除查封、扣押措施。
(二)法规、规章设定的行政强制将不能适用于水行政执法
《行政强制法》第13条规定：“行政强制执行由法律规定”，据此，《江苏省河道管理实施办法》(以下简称《实施办法》)第22条第2款规定的滞纳金将不再适用于水行政执法，因为，加收滞纳金属于行政强制执行的一种方式，只能由法律设定，但《实施办法》是地方政府规章;另外《长江河道采砂管理实施办法》(以下简称《管理办法》)第23条规定的“无法拍卖的，就地拆卸、销毁”也不再适用，《管理办法》属于部门规章，部门规章无权设定行政强制执行。
(三)加处罚款或者滞纳金的金额不得超过原罚款金额
在水行政执法过程中，很多当事人不按期履行行政处罚决定，随着逾期时间的延续，加处罚款或者滞纳金的金额可能是原罚款金额的数倍，为了杜绝天价罚款这种不合理的现象发生，《行政强制法》第45条、46条分别从金额和时间这两个方面对加处罚款进行了限制，即规定加处罚款或者滞纳金不得超过原金钱给付义务的金额，并且规定实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。
(四)水行政执法人员在紧急情况可以当场实施行政强制措施
此前，只有《水政监察工作章程》第16条第4项规定：“责令有违反水法规行为的单位或个人停止违反水法规的行为。必要时，可采取防止造成损害的紧急处理措施。”在水行政执法过程中，由于当事人的违法行为常常会危害河道的稳定，给人民群众的生命安全带来十分严重的危害，因此，赋予水行政执法人员这种在情况紧急时当场实施强制措施的权力是十分必要的。《行政强制法》第19条的规定对于提高行政效率和维护社会公共利益具有十分积极的意义。
(五)申请人民法院强制执行前要履行催告程序
此前，水行政主管部门对相对人作出行政处罚决定，相对人既不申请复议又不提起诉讼且拒不履行，从相对人接到法律文书之日起满3个月后的 180天内，水行政主管部门可以随时向人民法院申请强制执行，不需要履行催告程序。而《行政强制法》第54条规定了前置的催告程序，以后当水行政主管部门在向人民法院提起强制执行前，必须催告当事人履行义务，如果催告书送达10日后当事人仍不履行义务的，水行政机主管部门才可以向人民法院申请强制执行。
三、水行政执法部门应如何应对《行政强制法》
《行政强制法》的颁布，对于规范行政权力，促使水行政执法部门依法履行职责有着十分重要的意义，因此，各级水行政主管部门应当加强对《行政强制法》的学习和研讨，领会其基本精神，以期在今后的执法中能够更好的运用水法律法规在维护社会公共利益的同时又能保障公民、法人的合法权益。
(一)完善水法律、法规，规范行政强制措施
水法律、法规对于查封、扣押等行政强制措施规定甚少。在长江下游地区水行政执法中起着举足轻重作用的诸如《水法》、《防洪法》等水法律仅仅规定了“责令停止违法行为”或者“责令限期改正”，严格意义上讲，责令行为属于具体行政行为中的行政命令，与行政强制措施不可同日而语，因为这种责令行为并不能对违法当事人的财物实施暂时性控制，将会导致水行政机关在日常的执法活动中不能有效制止当事人实施的水事违法行为，一纸责令停止违法行为通知书并不能改变什么，待执法人员离开后，当事人仍会继续实施其违法行为。水行政执法机关缺乏有效的行政强制措施，一方面降低了执法的效率，导致执法偏软，不利于依法行政的开展;另一方面不利于有效制止当事人的违法行为，间接的造成了当事人的损失扩大，对其权益造成了侵害。因此，立法机关应当及时对水法律法规进行修改，在法律责任一章对行政强制措施作出详细规定，赋予水行政执法机关查封、扣押的行政权力，从而规范行政执法行为，提高执法效率，维护公民、法人和其他组织的合法权益。
(二)及时梳理行政强制措施，保障正确适用
各地各级水行政主管部门公示的行政强制措施不尽相同，既有遗漏也有滥列，甚至还有对是否属于行政强制措施难以判定的情形。笔者建议，上级水行政主管部门应当对水行政执法涉及的行政强制措施进行梳理，将规范性文件中对法律、法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定以及与《行政强制法》规定的行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序不一致的条文进行清理，将明确属于行政强制措施的予以公告，便于各级水行政执法部门统一规范地适用行政强制措施;各级水行政执法部门也要结合自身实际，针对行政强制措施的实施、行政强制执行等具体流程建立健全相关配套制度、使之更具备可操作性、符合实际工作的要求，确保行政强制法的各项规定真正落到实处。对于责令限期改正、责令停止违法行为是否属于《行政强制法》规定的“其他行政强制措施”等问题，立法机关也应当及时出台解释予以明确，从而指导各级水行政执法部门正确适用行政强制措施，提高依法行政水平。
(三)加强水行政执法队伍建设，提高执法水平
1.推行专业化建设，提高执法水平。各级水行政执法部门要结合当地实际对执法人员进行业务培训，如学习与水行政执法有关的法律、水利工程建设、水资源管理、防汛等专业知识，不断提高执法人员的专业化程度;在加强对现有人员培训的同时也要建立人才引进机制，必须不断地注入新鲜血液，将精通业务、有拼搏力的人才充实到水行政执法队伍中。执法人员的专业化程度提高了，才能更加深刻的理解《行政强制法》的立法精神，才能在具体办案过程中自觉贯彻执行《行政强制法》的内容，才能不断提高依法行政的水平。
2.加强装备建设，提高应对水平。目前，水行政执法部门装备不够硬，特别是很多基层部门甚至连基本的交通工具、调查取证的装备都没有;执法装备水平的不足，也会造成查封、扣押等行政强制措施难以按照法定的程序开展，正所谓巧妇难为无米之炊。因此，为了严格贯彻落实《行政强制法》所规定的严格遵循行政强制程序、依法行政的精神，各级水行政主管部门应当加大对水行政执法队伍的投资，拿出部分经费用于解决执法队伍的执法装备问题，使水政执法队伍的装备和执法水平再上一个台阶。
(四)加大法规宣传力度，提高公民的守法意识
一部良好的法律要得到有效的实施需要两个条件，一是能够严格依法行政的执法部门，二是良好的执法环境，两个条件缺一不可。良好的执法环境主要是指整个社会对法律的知晓以及遵守程度，即公民的守法意识。公民的守法意识不是与生俱来的，而是以执法部门的依法行政为前提的。依法行政包括严格依照法律程序办事以及法规宣传，法规宣传不仅是依法行政的基础性工作，更是加强水行政执法的必然要求。因此，水行政执法部门要广泛、深入、持久地开展法律法规宣传教育，充分利用各种媒体，采取多种行之有效的宣传方式，将抽象的法律概念具体化，引导公民、法人和其他组织认识、了解法律法规的重要性，在遵守法律法规的同时又能运用这些法规来维护自身的合法权益。
四、结语
《行政强制法》虽然名为强制法，但该法并非如水行政执法人员所期待的那样赋予行政机关更多的行政强制权，而是通过对行政权的约束与规范，从而在权力与权利之间寻求一个平衡点。《行政强制法》即将施行，作为水行政法人员的我们必须认真学习行政强制法，深刻领会行政强制法的精神，只有这样，才能正确运用行政强制法赋予的行政强制执行权在有效维护公共利益和社会秩序的同时又能切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
参考文献：
1、姜明安：《行政强制法设计和体现的行政法治基本原则》，《中国工商管理研究》2011年第9期。
2、沈建良：《江苏首例长江非法采砂船舶没收案浅析》，《江苏水利》2011年第10期。
