开征社会保障税是我国社会保障筹资模式的必然选择

　　内容提要：构建具有中国特色的社会主义和谐社会离不开完善的社会保障体系支撑，而社会保障体系是建立在社会保障资金的筹集之上的。我国目前是以社会保险费的方式筹集社会保障资金的，这种筹资方式又具有明显缺陷，解决这一问题的根本措施是推进社会保障费改税。本文在全面分析我国当前社会保障资金筹资方式存在问题的基础上，着重论述了开征社会保障税的必要性和可行性。
　　关键词：社会保障制度费改税社会保障税
　　社会保障体系的建立是事关我国经济发展、人民生活、政治稳定和社会安定的大事，完善社会保障体系是我国政治体制改革和经济体制改革的重要组成部分，被喻为市场竞争中弱者的“第一道社会安全网”及社会稳定的“减震器”。随着世界经济一体化进程的加快和我国市场经济体制的逐步完善，目前社会保障基金以费的形式征收、软收硬支导致社会保障基金缺乏稳定性，不能适应改革时期隐性失业显形化趋势和我国进入老龄化时期剧增的庞大社会保障费用开支的需要，更难以为深化改革、促进经济增长和保持社会稳定提供强有力的支撑，为此，我们以社会保障制度中的“费改税”为研究重点和突破口，对开征社会保障税的有关问题进行分析，以此推进我国社会保障制度的健全和完善。
　　一、以“费”的方式筹集社会保障资金有明显缺陷
　　目前，我国社会保障资金是通过收费的形式筹集的。我国《社会保险费征缴暂行条例》对社会保障费征缴权限做出了相关规定：社会保险费征缴管理和监督检查工作由劳动社会保障行政部门负责。另外，我国《社会保险基金财务制度》对社会保险基金监督管理权限也做出了相关规定：如，社会保险基金实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督；审计部门依法对社会保险基金的收支情况进行监督；社会保险基金纳入单独的社会保险基金财政专户；同时对社会保险基金预算编制、审核、基金结余管理等都作了详细的规定。相关规定对我国社会保障体系的建立和完善起到了非常重要的作用，但也出现了很多问题，具体体现在以下几个方面：
　　第一，以收费形式获取社会保险收入降低了社会保险缴款的强制性，这是收费形式带来的最直接的问题。采取收费的形式获取社会保险收入，对征收依据和执法依据都缺乏应有的刚性，如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，征收部门难以采取扣款、罚款和保全等强制措施，执法很难到位。尽管有的企业已经参加社会保险，但是缴费人数与实际人数有很大的差别。收费形式灵活性较强，易导致某些社会保险只覆盖国有企业、集体企业及部分事业单位，而机关单位适用另一层次的社会保险体系；社会保险统筹层次低，大都局限在市、地一级甚至县一级，省级单位靠行政手段强制调剂，且调剂数量有限，使得社会保障的共济性受到限制，分散风险的能力也远远不足。
　　第二，社会保险费及社会保险基金的监督管理存在巨大漏洞。采取收费形式来获得社会保险收入放缓了社会保险基金纳入预算管理的进程。尽管财政部门和审计部门对社会保险费的征缴和社会保险基金的管理有一定的监督职能，但实际执行过程中，上述部门的监督职能逐步弱化，劳动和社会保障行政管理部门集社会保险的费用征收、支出管理、基金管理及监督职能于一身，产生了极大的管理漏洞。如，上海市劳动和社会保障局局长祝均一授权违规拆借32亿元社保基金与民营企业家张荣坤旗下的福禧投资公司用于收购沪杭高速公路的权益，上海市社会保障基金还大量流向房地产企业，这给社会保障基金的安全运营带来极大的威胁。再如，2006年8月起，审计署对29个省(自治区、直辖市)、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金(不含上海和西藏)进行了审计，结果发现：在1999年(含1999年)前发生23.47亿元，2000年以来发生47.88亿元的违规使用情况，主要是将社会保险基金委托金融机构贷款、对外投资、购建办公房及弥补行政经费，甚至挪用社保资金为个人使用等。另外，出现部分社保经办机构会计资料管理混乱，账目不全，凭证缺失，社会保险费代征机构未按规定时间将保险基金收入纳入财政专户，个别社保经办机构在决算中少计保险基金收入的现象。
　　另外，采取收费形式征收成本较高，由社会保险经办机构征收需额外增加相关人员及办公费用，即便是由税务机关来进行代征，由于信息沟通不畅，产生很多隐形成本。
　　上述情况表明，我国社会保障制度目前存在的问题，从根本上说，是以社会保险费的方式筹集社会保障资金具有明显缺陷，现在到了迫切需要改革的时候了。
　　二、世界各国社保基金筹资模式比较分析
　　（一）世界各国社会保障基金筹资模式
　　目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部分的税收调节权。
　　（二）各种筹资模式比较分析对我国的启示
　　三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。
　　通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。
　　三、我国社保基金筹资模式的必然选择——费改税
　　（一）社会保障税的优越性
　　1.广开税源，保障基金充沛。
　　开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。
　　2.加强社保基金征收管理，保障基金安全。
　　开征社会保障税，建立社会保障预算，有利于增加社保资金征缴及基金管理的科学性。税务部门负责牵头制定社会保障税收政策，同时，负责征收社会保障税，并将税款及时足额缴入国库形成专门的社会保障基金；劳动社会保障部门负责牵头制定社会保障支出政策，并负责管理社会保障支出；财政部门负责社会保障预决算的制定和监督工作，同时负责社会保障基金的保值增值，对社会保障基金进行投资管理活动；审计部门负责对上述活动的监督管理。这样形成了征收、管理、支出和监督相互制约的机制。综上所述，社会保障费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。
　　3.有利于社会统筹安排与调度。
　　社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税种。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。
　　4.有利于发挥税务机关优势，降低征收成本。
　　税务机关的组织机构严密，征管系统完善，征管队伍强大，执法经验丰富，由税务机关采取社会保障税的形式来进行征收有着无可比拟的优势。除此之外，税务机关掌握着所有应税单位与社会保障有关的基本信息，熟悉应税单位的财务、工资、人数等基本情况，使应税单位不易弄虚作假，偷逃税款。税务机关现有的信息化条件，也为社会保障税的开征提供了有利的条件。
　　（二）开征社会保障税的可行性
　　经多年的改革和发展，我国逐步建立了与经济发展水平相适应的社会保障制度，这为开征社会保障税打下了坚实的基础。当前，我国实施社会保障税的条件已基本成熟，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：
　　1.开证社会保障税有立法依据和制度基础
　　1999年国务院公布了《社会保险费征缴暂行条例》，其目的、内容、方法、措施、征收对象、征收环节、征纳双方的规定都具有税收法规的特点，这为社会保障税法律条文的制定提供了立法依据。社会保障各项改革措施稳步推进，保障体系建设步伐加快。国务院相继出台了城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等方面的条例和决定，进一步扩大了社会保险覆盖面，规范了基本养老保险和基本医疗保险社会统筹与个人账户相结合的模式。加强了社会保险基金的管理和征缴力度，基本上实现了养老金社会化发放。社会保障制度的这些改革和实践，为社会保障税的实施提供了制度基础。
　　2.开证社会保障税有国际经验借鉴
　　社会保障制度产生于19世纪80年代的德国，目前大多数国家都是通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，世界范围内70%的国家都开征了社会保障税，其中一些国家如德国、法国、荷兰等社会保障税还是头号税种。这些国家的社会保障制度经过长期的探索和发展，已经建立了一套比较完善的社会保障税税法，各国的社会保障税制呈现出以下共同的几个特点：社会保障的法制健全，立法规范，实施规范化、制度化，依法筹资，依法保障；社会保障税的课征范围比较广，纳税人包括本国有工薪收入的人员，也包括不存在雇佣关系的自营人员和农民；社会保障的项目由少到多，逐步增加；税率是从低到高，其税负随生产发展而调整，并与政府、雇主、职工的承受能力相适应；社会保障税的征收与管理分开，税务机关征收，纳入财政部门预算范畴，集中到社会保障机构统一管理使用，保障资金收、管、用相分离，形成相应的制约机制。目前凡是实施了社会保障税的国家，政府基本解决了国民安全、保险资金的困扰，人民对缴纳税收也有了更高的透明度和防病养老等方面的更大的安全感，如今社会保障税占全国税收总额的比重和社会福利、社会保障支出占整个财政支出的比重已逐步成为了衡量一个国家社会经济发达程度的重要标志。由于国情的差异和所实施的社会保障模式、保障范围的不同，我国开征社会保障税可以深入地总结西方国家征收社会保障税的理论和实践，汲取成功的经验和有益的做法，设计出优良的税制，使我们在费改税的过程中少走弯路，形成具有中国特色的社会保障税收体制.
　　3.开证社会保障税有社会基础保证
　　当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。一方面，社会保障税具有很强的有偿性，能真正做到“取之于民，用之于民”，因而能被纳税人普遍接受，而且，城乡居民市场意识和法制观念已经基本形成，收入普遍得到较大幅度的提高，社会成员的抗风险能力和自我保障意识逐步增强，因此开征社会保障税具备了较为广泛的社会基础。另一方面，党的十五届五中全会明确提出了建立独立于用人单位之外的社会保障体系的要求，社会保障制度改革的方向和筹资渠道进一步明确。当前是我国人口负担系数较低的时期，建立和完善社会保障体系，在老龄化高峰到来之前做好物质和制度准备提供了机遇。此外，党中央、国务院以及地方各级人民政府对社会保障工作的高度重视，也为进一步解决社会保障问题提供了极其重要的保证。
　　4.开证社会保障税有充裕的税源支撑
　　改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。经过多年的改革，我国国民收入分配格局发生了实质性的变化，分配杠杆逐渐向企业和个人倾斜，经济货币化程度不断加深，私人收入积累也有了一定规模，物价相对稳定，工薪收入规模不断扩大，工薪阶层已具备了一定的纳税能力。另外，国有企业通过改制、改组等一系列改革措施，基本上具备了纳税能力。而且开征社会保障税，“三资”企业、乡镇企业和个体私营企业都成为纳税人，使得国有企业的税费负担相对以前有所减轻，有利于改善其在不同所有制企业中的竞争地位。再者，从自身长远利益考虑，全体公民都希望被纳入社会保障体系，排除将来的养老、医疗、失业等后顾之忧。因为只有现在缴纳了社会保障税，将来才能享受到社会保障福利，所以在目前个体私营企业发展前景广阔的情况下，他们也有能力负担社会保障税。
　　5.开证社会保障税有较成熟的征管条件
　　税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征管队伍，积累了大量和丰富的税收征管经验；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为纳税人提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。国务院1999年颁发的《社会保险费征缴暂行条例》中明确规定：社会保障基金可以由地税机关征收。自2000年采取税务机关征收社保费以来，全国已有19个省市的社保费由地税部门征收。地税部门通过长期基础性管理工作，探索出一套“征、管、查”一体化、运作有序的社保费征管模式，取得了宝贵的实践经验，为开征社会保障税打下了良好的组织基础并积累了征收经验。
　　6.开证社会保障税有配套的工作准备
　　（1）新的企业财务制度规定，管理费用包括为劳动者缴纳的各项劳保费用和税金等，已实行了企业所得税税前扣除。企业所得税制规定，基本养老、医疗、失业保险等允许税前扣除。上述规定为社会保障税税金在缴纳企业所得税时作税前扣除提供了法律依据，在一定程度上促进了社会保障税的开征。
　　（2）我国从2002年开始，实行社会保障号码制度，即每个公民以其身份证号码作为社保号码，以新发的IC卡身份证作为社保号码的载体来记载公民的社保信息，并在条件成熟时采用社保号码作为公民银行个人账户的账号，使个人收入真实化和显性化，这一措施将有效地从源泉上控制和减少社会保障税的流失，并且使人们无论流动到何处都可以凭卡享受社会保障，建立全国统一的、健全的社会保障制度已成为可能。
　　综上所述，社会保障制度是我国实行社会主义市场经济，构建和谐社会的必要条件，而社会保障税的开征则是进一步完善社会保障制度的有力保证，从目前我国的实际情况看，这一税种的开征既是必要的，也是可行的。
　　参考文献
　　（1）陈庆修《和谐社会如何保障》，《税务研究》2006年第10期
　　（2）张磊《设立社会保障税提高社会保障水平》，《税务研究》2006年第12期
　　（3）马国强，谷成《社会保障税：国际比较与借鉴》，《上海财税》2002年第1期