我国农村社会养老保障制度的探讨

　　[摘要]随着社会的发展和农村改革的深入进行，农村养老问题越来越突出，逐步成为人们关注的焦点。为了使我国社会的公平、社会的稳定、城乡统筹发展以及尽快的解决“三农问题”，本文试图通过对我国农村养老保障制度的现状存在的问题分析与研究，提出了完善我国农村社会养老保障制度的策略。
　　[关键词]农村养老保障;农村社会养老保险；农民；社会保障
　　改革开放30年来，中国农村劳动力大规模向城镇流动，逐步影响到中国农村的社会结构、人结构、文化传统及生活方式。在农村的社会保障制度体系尚未完善情况下，农业生产的经济效益下降、土地保障功能不断弱化、青壮年劳动力外流、人口老龄化等一系列变化正在动摇传统家庭养老的基础，由此产生了一系列矛盾。农村养老问题也日益突出，其中农村空巢老人和留守老人的养老问题、农村老年的贫困问题以及农村高龄老人的照顾问题等正在成为“社会问题”。从2008年以来，农村社会的农民养老保障问题受到各界的青睐。
　　1. 中国农村养老保障制度的现状
　　截至到2007年底，我国农村人口占全国总人口的56%，为7.37亿人，65岁以上老年人占9.6%,高于城镇8.5%的水平，农村养老需求增加趋势明显.2007年12月7日，全国老龄工作委员会办公室发布了《中国城乡老年人人口状况追踪调查》，调查数据显示：目前我国农村仅有4.8%的老年人享有养老保障，农村老年人的总体收入水平和增长幅度仍然偏低。农村中有27%的老年人收入处于不足750元的低水平，低于农村老年人平均收入的50%，并且仍有2160万农村老年人收入低于农村困难救助的水平。2008年底，全国参加农村养老保险人数为5595万人，比2007年增加424万人。全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。全年共支付养老金56.8亿元，比上年增加42%.年末农村养老保险基金累计结存499亿元。有27年省份的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作，1324万被征地农民被地农民被纳入基本生活或养老保障制度。
　　深入贯彻《农村五保供养工作条例》，农村基本实现应保尽保。截至到2008年阿底，全国农村五保老人得到五保救济的人数为548.6万人，521.9万户，分别比上年同期增长3.3%和4.6%.其中集中供养155.6万人，农村五保集中供养每年平均标准为2176.1元/人，平均支出平为2055.7元/人；分散供养393万人，农村五保分散平均标准为1624.4元/人、年，平均支出水平为1121、0元/人。此外，还有831万人次得到了农村临时救济。
　　2008年10月，中共十七届三中全会提出，以十七大科学发展观理念指导建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共可事业，使广大农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”，而三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革民展若干重大问题的决定》，明确提出“建立新型农村养老保险制度”，并强调将积极“创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法”。
　　2. 中国农村养老保障制度的存在的问题
　　虽然我国最近几年加大了对农村养老保障投资的力度，以及出台了一些政策，但仍是难以适应经济发展和人口老龄化的需要，还存在一些问题。
　　2.1 农村社会养老保障覆盖面小。2008年底，全国参加农村社会养老保险计划5595万人（约占农村总人口的7.59%）,已经开始领取养老金的只有512万农民领取了养老金，加上国家供养的五保户老人548.6万人，总数量只有1100.6万人，只占农村人口总数的1.49%。中国主体的社会养老保障制度依然主要是针对城镇居民m设计的，在占全国人口56.4%的农村人口中，除了极少数集体经济比较发达的乡村建立起了自己的保障制度以外，其它农村居民基本上没有享受到必要的社会保障，大量农民仍然被社会养老保障制度边缘化。农村社会养老保险无法保障农村贫困人口。
　　能够享受“五保”人员待遇的门槛高。2006年3月1日施行的《农村五保供养工作条例》第六条：老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、抚养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。并未对有儿女的老人提供保障，致使他们陷入两难的境地，生活境遇恶劣，又不能享受“五保”人员的待遇。在农村中有极少数人由于种种原因不赡养自己的父母，且他们自己又丧失了劳动力，这部分的生活状况将是极为恶劣。
　　2.2 农村社会养老水平低。在2008年，我国已领取养老保险金的人群中，平均每年每人可领1109.375元，也就是平均每人每月可领约92.45元，在贫困地区每人每月领取的养老金还要低于92.45元，根本无法支撑最低生活需要。虽然我国养老保障是“多缴多得”，也就是说与在投保期中的缴费成正比，但发养老保障也要考虑未来的最低生活水平。根据农民实际经济负担能力调整投保的数额，尽量满足最低生活水平，使养老保障不再只是“形式”上的保障。
　　2.3 农村社会养老保障制度缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《县级农村社会养老保险的基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》）中规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则。这样，贫困地区的村集体无力或一些发达地区村集体不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。这种资金方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性或鼓励性储蓄，这就导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，往往需要采取强制性命令，这又违背了农村养老保险的自愿性原则。故农村社会养老保险在制度设计时就使其陷入两难境地。
　　2.4 制度的软化与不稳定性。到目前为止，我国没有一部专门的社会保障法律。《基本方案》在性质上只能算是一个部门文件或法规，在实际执行中没有多大的法律效力。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
　　2.5 基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”由于缺乏专门的人才和技术，有关部门一般选择的是存入银行。但是由通货紧缩的影响，我国的银行利率不稳定，降多升少，目前我国一年期的存款利率是2.25%，，与制度承诺的8.8%的记账利率相比，养老金大幅缩水。因为制度采取以预定利率来确定领取标准，养老金缩水的直接后果是农民的实际保障水平下降。对于政府来说，要么信守承诺，以财政资金来补偿；要么是违背诺言，与银行利率同步下调养老金的扇贝利率，现实中政府迫于财政的压力，往往是选择后者，这样就使本来积极性就不高的农民越发对制度更丧失信心。
　　2.6 农民社会保障意识的缺失。我国农民长期以来受封建文化的，认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责，家庭保障在农民的心目中是非常神圣的。所以，农民非常重视自己的家庭，不惜一切代价来民展和壮大自己的家庭。“养儿防老”是农民最传统的养老思想，儿子是农民家庭保障的根本保证，这样的思想严重制约了农村养老保障制度的发展。
　　3. 农村养老保障制度改革的必要性
　　3.1 实现社会公平的需要。从社会公正角度，为了实现中国广大农村地区的长治久安，保证中国社会经济的长期稳定和可持续发展，必须着手建立适度水平的农村老年保障和其它社会保障体系。切实贯彻落实十七大报告指出的要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和平社会。”
　　3.2 保持社会稳定的需要。随着我国农村改革的深入，农村集体保障功能弱化，耕地面积逐年减少，一部分农村人口摆脱土地束缚而成为工业化所需的自由劳动力，使他们在遭受风险进不可能再从土地上获得生活保障；另外我国已于2001年进入老龄化国家，家庭赡养的负担加重;农业生产的商品化与市场化，使农村人口的生产和生活面临的风险逐渐增大。我国有7亿多的农村人口，如果不能有效地保障他们的社会保障权利的实现，构建和谐社会的目标也就不可能实现。
　　3.3 促进城乡协调发展的需要。城乡发展不平衡是我国经济社会发展中的突出矛盾，城乡统筹发展是科学发展观的重要方面。目前我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，必须加快农村养老保障制度建设，通过制度和机制的建设缓解社会矛盾，提高农民收入和生活水平。发展农村养老保障制度，将为促进城乡协调发展、缩小城乡差距提供重要的条件。
　　3.4 解决“三农”问题的需要。“三农”问题是目前制约我国经济社会持续健康发展的瓶颈。其中农民的养老问题尤为突出，并已成为制约农村城镇化、农业现代化的重要因素。“三农问题”解决的关键在于中国城镇化建设的发展，在于不断升级的产业结构和不断扩张的城市是否能够吸纳中国农村中大量的剩余劳动力，这个漫长而艰难的过程。随之而来是城镇化建设过程中对大量的失地农民的社会保障问题，是中国大量处于贫困和温饱生活水平的农民的社会保障问题，是随着农村户籍制度改革所带来的农村社会保障体系与城镇社会保障体系相结合的问题。农村养老保障的覆盖面太小，正是“养老”压在农民没身上，导致收入本来就偏低的部分农民的生活愈加艰辛。
　　4. 解决农村社会养老保障问题的策略
　　针对上述存在的问题以及改革农村社会养老保障的必要性，本文给出如下一些策略。
　　4.1 扩大农村社会养老保险的参保范围。凡年满20周岁的未参加城镇企业职工基本养老保险制度的农民，按规定须参加农民基本养老保险。包括在农村工作或居住的未参加城镇企业职工基本养老保险制度的非农产业者，“三资”企业、私营企业里的工作的农民以及个体工商户农民都属于参保范围之列。这样就可以改变覆盖面太小的情形。
　　4.2 加大投资力度，拓宽农村社会养老保险渠道。农村养老保险难以推行的原因很多，但最重要的原因还是缺少政府的扶持。只有加大政府的投资力度，提高集体补助的比重，另外国家可以出台优惠政策，鼓励社会、企业、民间组织和个人捐款的方式筹集资金来补充到农村的养老保险基金中去,使农民能够从中受益，真正感受到参加农村社会养老保险的“社会性”、“福利性”及“惠民性”，才能调动起农民投保的积极性。
　　4.3 加强法制建设，尽快出台“农村社会养老保险法”。农村社会养老保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，必须通过国家立法强制实施，确立农村社会养老保障的法律地位，使其具有制度上的稳定性。农村社会养老保险进展缓慢，其中一个重要原因就是农村社会养老保险法严重滞后。出台《农村社会养老保险法》，解决责任不明、操作不规范、基金安全缺乏保障、资金的来源方式、改革尺度难把握等问题。同时，增强农民对农村社会养老保障的信心。
　　4.4 建立农村社会养老保险个人帐户。由社会保险经办机构按照国家技术监督发布的社会保障号或居民身份证号，为参加农村社会养老保险的人员每人建立一个终身不变的养老保险个人帐户。个人缴费全部记入个人帐号，集体缴费的一半划入个人帐号，另一半进入公共养老金帐户。政府对每个参保人建立农民养老保险档案。被保险人在省内迁移户口时，只转移养老保险关系，不转移基金；户口迁移省外时，一次性退回个人帐户储存额，终止农民养老保险关系；被保险人在“农保”与“城保”之间发生养老保险关系转换时，只转移个人帐户储存额。这样可以有效保证了农民的利益。
　　4.5 加强农村社会养老保险基金的管理。一中农村社会养老保险费由县级社保经办机构按月征收，征收上来的农村社会养老保险基金，必须列入财政专户，实行“收支两条线”管理；建立“统筹养老基金和个人账户养老基金结合，省、县两级运营，分帐管理”的模式。统筹部分直接进入省级社会养老统筹养老基金，个人帐户进入县级基金管理机构帐户；个人帐户基金和社会统筹基金分设帐户，专户储存，专款专用，不得挤占、挪用。这样就可以增大基金抗风险能力，确保基金安全。二是基金在银行的存款利息采取定额，不受随经济变化而带来的利息升降的变化，确保基金增值，让农民受惠，从而提高参保的积极性。
　　4.6 加强对农民参保意识的宣传教育。农村社会养老保障制度的建立意味着农民从世代相传的传统保障意识转化为现代的保障意识，意味和着农民的的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事务最有强有力的不可缺的手段。
　　4.7 放低享受“五保”待遇的门槛，使那些有儿女，但又没有生活保障的老人有最基本的生活保障，使我国真正成为以人为本的和谐的社会。