完善企业职工基本养老保险制度的

　　摘要：本文试就完善企业职工基本养老保险制度中主要面临的几个问题进行了论述，并提出相应的对策。
　　关键词：企业职工，基本养老保险，对策
　　企业职工基本养老保险制度是社会保障体系的重要组成部分。2005年12月，国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）出台，标志着我国继1997年统一企业职工基本养老保险制度之后，迈出了完善企业职工基本养老保险制度的一大步。近年来，我国的企业职工基本养老保险制度对促进国有企业改革、进行经济结构调整、为保障企业离退休人员的基本生活和维护社会稳定发挥了重要作用，但还存在一些问题，本文试就完善企业职工基本养老保险制度中主要面临的几个问题予以剖析，并提出基本对策。
　　一、完善企业职工基本养老保险制度中主要面临的几个问题
　　1、关于建立多层次养老保险体系
　　多层次养老保险体系是对基本养老保险的补充和完善，《决定》也指出要建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任。但在现实中，仍存在多方面问题，主要有：
　　一是作为主要层次的基本养老保险部分，存在着覆盖面窄、应保未保现象，参保企业仍有欠费或低参保低缴费现象，且随着就业方式多样化和工业化、城市化的发展，大量非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员仍不在参保范围；第二层次的企业年金部分，由于在企业、行业和地区之间发展的不平衡和相关立法、监管、风险控制机制等方面的不完善，难以在短期内得到快速发展；第三层次的个人储蓄性养老保险，受国民保险意识和税收政策的限制，覆盖的人群也非常有限。第二、第三层次的小规模和发展滞后，使得多层次体系流于名义和形式，加之制度的不完善，其整体功能的发挥受到严重影响。
　　二是统筹层次不一，省级统筹任重道远。按照国务院规定，从1998年9月起行业统筹移交地方管理，全国所有省（直辖市）和自治区都实行了省级统筹，但是运转的效果却十分不理想，部分地区还存在县、市级统筹，基金抵御风险能力仍然脆弱，容易带来不稳定因素。
　　2、关于基金来源与基金监管
　　基金来源压力很大，主要有以下几个方面：
　　一是制度性资金缺口。由于养老保险隐性债务问题没有解决，资金积累短缺。在解决现收现付制向部分积累制过渡的过程中造成的空账问题时，需要改变原来的社会统筹账户和个人账户“混账管理”的局面，转为“分账管理”，并做实个人账户。为此，每年都需要国家财政的巨额补贴。
　　二是养老保险覆盖面窄，导致养老保险基金规模不能扩大。参保企业只注重当前利益，瞒报、少报养老保险缴费基数，拖欠和迟滞缴纳养老保险费等等，给养老保险个人账户的做实和基金的积累都带来极大的困难。
　　三是人口老龄化严重。我国老龄人口居世界首位，“未富先老”是我国面临的现状。人口老龄化对于我国未来的经济发展和社会稳定构成了越来越重的压力。目前，我国基本养老保险基金的部分积累方式在人口老龄化到来时，会造成资金超前需求，加重社会和企业负担，对国家财政的稳定非常不利。
　　基金监管方面：
　　我国养老保险基金经过多年的发展，规模已相当可观。然而，由于监管制度不健全、不统一，因而发生一些问题，导致养老保险基金的保值增值不能充分实现。
　　一是养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失。近期发生的上海社保案震动很大，教训深刻。
　　二是养老保险基金投资渠道狭窄，保值增值无保证。国务院明文规定，社保结余基金只能用于购买国家债券和按规定存入银行，不得用于其他任何形式的投资。
　　三是养老保险基金运营效率低下。正是由于可用于运营的养老保险基金规模较小、投资渠道单一，加之缺乏对基金运营的规范监管，因此，养老保险基金运营效率低下。
　　3、关于公平与效率
　　公平与效率的问题主要体现在养老保险待遇上，由于历史和体制的原因，造成目前：一是企业退休人员与机关事业单位退休人员待遇的差别，二是效益好的企业退休人员和效益差的企业退休人员待遇的差别，三是先退人员和后退人员待遇的差别，四是在职时有行政职务或技术职称退休人员和在职时无行政职务或技术职称退休人员待遇的差别。这些待遇上的差别使退休人员相互之间心理不平衡，从而造成制度的公平性不够，最终将导致制度效率受损。
　　以上这几个问题都在一定程度上制约着企业职工基本养老保险制度的进一步完善，多层次养老保险体系的建立意味着养老保险基金的良性循环，制度的公平与高效意味着社保体系的持续发展，意味着和谐社会的坚实基础。
　　二、完善企业职工基本养老保险制度的基本对策
　　1、应尽快建立和完善养老保险与社会保障方面的法律体系，积极推进养老保险法制建设。基本养老保险是法定保险，要完善基本养老保险制度就必须有完善的法律法规作为保证。我们不能说一部法律的建立就能使完善的基本养老保险制度一蹴而就，但是要通过立法的形式，将基本养老保险置于法律的控制之下，明确养老保险制度各方的法律地位与组织方式，理顺各方当事人的权利义务关系，因此当务之急是加快立法步伐，抓紧制定《社会保险法》、《基本养老保险条例》和相关的基金管理条例等，为完善制度和依法开展工作提供有力的法律依据。
　　2、坚持企业基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险三个层次不动摇。
　　建立基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险制度是我国基本养老保险制度改革的目标，要逐步完善。国外的经验表明多层次的养老保险体系具有较高的效率，我国国情的复杂性也决定了我国养老保险制度的完善应当坚持建立并完善多层次的养老保险体系。我们在稳步扩大基本养老保险覆盖面的同时，应当努力促进企业年金和个人储蓄性养老保险的发展，使三者达到合理的养老替代比例。《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的出台已为企业年金的发展搭建了制度平台，无疑将对这一层次的养老保险产生重要的影响。
　　提高统筹层次，将县、市统筹变为省级统筹能充分发挥大数法则，最有效地发挥基金的共济作用，抵御基金风险，有利于社会经济的稳定。
　　3、建立多渠道的基金筹措机制
　　一是要抓提高基本养老保险的覆盖率。唯有实现了广覆盖，养老保险方能真正显示出它对社会经济发展的保障作用；重点是要把非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员应保尽保。
　　二是要有效控制人口老龄化，降低人口老龄化对基金的压力。继续控制人口总量和延缓人口老龄化的双重压力要我们同时去面对，如何制定人口发展战略，将是决定今后养老保险制度运行效果的决定性因素。
　　三是基本养老保险基金投资的多元化。在我国，养老金制度和资本市场目前都处于改革中，各自都存在着很多的问题。国外的实践证明，部分积累制最后能否成功实施，则完全有赖于养老基金能否在资本市场获得一定的回报。从目前情况来看，资本市场对于养老金的影响不是很乐观，或者说养老金完全进入资本市场还不成熟。
　　做实养老保险个人账户后，实行个人账户的市场运营，确保积累基金保值增值至关重要。目前个人账户基金还不能市场化运作，只能购买国债和存银行，随着金融市场的逐步完善和基金管理公司投资管理经验的丰富，可以逐步放宽对投资比例和投资方向的限制。在遵循养老保险基金的稳妥性、收益性、流动性原则的前提下，积极加强基金的营运，既实现养老保险结余基金的保值增值，以取得最大收益，壮大基金实力，又为发展经济、支持国家建设筹集必要的资金。可以考虑的投资方式，除采取稳健、低利的银行存款外，还可选择有价证券投资、委托银行贷款、不动产投资等方式。当然，国家对此还应有必要的政策规定、防范手段等，既规范运作、防止投资失误，又确保保值增值。
　　四是加强养老保险基金的监管，建立分账式和分权式管理机制。要将个人账户基金和统筹基金实行分账式管理，将省级统筹的基金政策、管理和运营分权管理。为此，第一要制定监管政策，要明确职能部门、监管范围、加大处罚责任，为监管实施提供政策依据。第二要明确工作要求，明确部门职能和监管内容，确定工作责任，赋予必要手段，并为其开展工作提供必要基础条件。
　　4、注重公平与效率，让企业和职工分享社会经济发展的成果
　　一是改革机关事业单位养老保险制度，在城镇范围内建立起与企业一致的城镇职工基本养老保险制度，实现单位间的公平。在企业、事业单位、公务员三大群体的养老保险方案设计中，实现筹资与给付、模式与管理相统一，结束目前的二元制度并存的局面，并在此基础上，再单独设计上述人员各自群体自己的补充养老保险方案，以便新旧制度的衔接与平稳过渡。
　　二是根据社会经济环境的变化，适时调整养老保险制度参数和养老金计发机制，控制养老金替代率。可建立因特殊情况造成的养老金过低的调整机制。根据人口与经济发展，适时调整个人账户领取系数，实行男女相同的退休年龄等。
　　三是多层次养老保险体系的早日建立也能体现公平与效率取向。基本养老保险由国家统一政策，强制实施，国家、企业、个人三方共同负担；企业年金由国家宏观指导，企业内部决策，根据经济能力而定；个人储蓄性养老保险由国家宏观指导，个人自愿参加。基本养老保险坚持公平的价值取向，强制实施，企业年金兼顾企业间的差别，个人储蓄性养老保险兼顾个体间的差别，体现效率取向。
　　完善企业职工基本养老保险制度就是要通过建立多层次的养老保险体系，充分发挥企业、个人、政府的作用，在坚持公平和效率兼顾的原则下，巩固和扩大养老保险保障范围，建立养老保险基金保值增值的长效机制，为我国构建和谐社会奠定良好的保障体系。