生育保险制度是针对生育行为的特殊性，在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的一项社会保险制度。本文拟在前人研究的基础上，首先分析我国生育保险制度的演变过程。以此为分析基础，分阶段对政府在生育保险制度演变中的责任进行分析，重点发现政府在生育保险制度建立和变化中的责任问题，进而提出相关的政策建议。
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一、问题的提出
我国的生育保险制度，从新中国建立伊始，就存在于第一部全国统一的社会保障法规(《中华人民共和国劳动保险条例》)之中。但是，直至今天，其他的社会保障制度，如养老保险制度、医疗保险制度和失业保险制度等，在我国已获得长足的发展，而生育保险制度却裹足不前，甚至没有一部国家级的法规。对于一项涉及几乎一半人口的社会保障制度，为什么却长期没有得到相应的发展，这是一个值得人们深思的问题。这其中，政府又应该扮演什么样的角色，具有什么责任呢?
二、我国生育保险制度的演变过程
我国生育保险制度的演变与经济体制变迁密切相关，其过程大致可分为三个阶段，即新中国初期的生育保险、"社会主义改造"和"文化大革命"时期的生育保险以及经济体制转轨时期的生育保险。此外，计划生育也是我国生育保险制度的一部分[2]。
(一)新中国初期的生育保险制度
新中国初期的生育保险制度并没有单独的立法，主要体现在相关的劳动保险条例中。这一阶段的生育保险具有一定的社会统筹性，主要包括：1)生育保险金。具体包括在劳动保险金之内，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。2)生育假期及津贴。生育休假包括产前产后一共56天。产假期间，工资照发。3)生育补助。生育补助费为4元，由劳动保险基金支付。4)医疗服务。孕产期间发生的检查费和接生费由企业行政或财政(机关事业单位)支付。5)女性临时工、季节工或试用工孕产期间的检查费、接生费、生育补助费和生育假期与一般正式女员工相同，产假期间的工资为本人工资的60%。
(二)"社会主义改造"和"文化大革命"时期的生育保险制度
20世纪60年代初，随着社会主义改造的完成，我国经济成为单一所有制经济——国营经济，计划经济下的劳动者"单位所有制"已经形成。这一阶段的生育保险制度发生了显著的变化，生育保险制度从国家统筹变为企业保障。自1969年起，各企业仅对本单位的女工负责;生育保险的覆盖对象缩小，生育保险从适合多种用工制度转变为只适合单一的用工制度。这种生育保险制度一直延续到1987年。
(三)经济体制转轨时期的生育保险制度
随着经济体制由计划经济逐渐向市场经济过渡，企业成为自负盈亏的实体。企业为了实现"利润最大化"，减少使用女工或不落实生育保险的规定，女性的公平就业权利受到侵害。为了实现公平竞争的市场环境和女性的平等就业权利，避免雇佣女性的企业在竞争中处于不利地位和降低女性的用工成本，生育保险由企业保障向社会统筹转变，生育保险基金的社会统筹成为中国生育保险的改革方向。
1.生育保险制度的探索改革
1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》，女性生育保险的待遇有所变化，其中产假从原来的56天增加为90天，废止了以往法令中有关生育待遇的规定，正式明确生育保险由企业保障。但是，市场经济体制下政企分开的体制使企业不愿意承担生育保险这块包袱，生育保险走向社会统筹成为一种趋势。在国家没有统一的新政策下，各地的生育保险制度开始了改革探索。归纳起来，当时各地的生育保险制度改革措施主要有两种：一是生育费用由夫妻双方共同负担;二是企业按照工资总额的一定比例缴纳生育保险费，建立生育保险基金[3]。生育保险制度的改革探索在一定程度上减轻了企业生育保险费用的负担，促进了妇女就业。但是，由于地方法规的非权威性和操作上的复杂性，基金的收缴存在困难，尤其对于男职工较多的企业。同时，各地的办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。
2.生育保险制度的社会统筹
1994年劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，规定企业按不超过工资总额1%资金向劳动部门所属的社会保险经办机构缴纳生育保险费，职工个人不缴费;产假工资改为生育津贴，按照本企业上年度月平均基本工资计发，由生育保险基金支付;与生育有关的医护费用和管理费也由生育保险基金支付。1995年，国务院发布《中国妇女发展纲要(1995-2000)》，生育保险的目标为20世纪末在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹。1995年和1996年劳动部相继发布两个通知，要求扩大社会保险覆盖面，到20世纪末全国80%的左右的县市都实现生育保险的社会统筹。2001年5月，国务院再次颁布《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》，提出2010年生育保险的覆盖面要达到90%。总的来看，《企业职工生育保险试行办法》是在经济转轨时期试图与企业制度相适应的第一个全国性法规，《中国妇女发展纲要》和劳动部的两个通知明确了生育保险社会统筹的走向，推动了全国各地区生育保险社会统筹工作。
三、转型期之前我国生育保险制度演变中的政府责任变化
(一)生育保险制度初期阶段的政府责任
在建国初期，生育保险制度属于国家社会保障制度的一部分，实行国家统筹模式，由企业缴费和支付，中华全国总工会管理，个人不负担任何费用。保险的覆盖面广，不仅包括机关事业和城镇企业的正式女职工，还包括女性临时工、季节工和试用工。这一时期的政府责任，主要是规范和监管，政府并没有投入财力。
(二)生育保险制度第二阶段的政府责任
在生育保险制度演变的第二阶段，国有经济"一统天下"。由于体制上的原因，生育保险成为企业内部事务，由企业保障。企业不仅负担生育保险基金的筹集，还负责管理和具体实施。生育保险的覆盖对象缩小，仅包括女性正式职工。这一时期，形式上政府责任迅速缩小，企业责任得到无限扩张，但实质上，由于政企不分，政府的责任依然很大。
(三)生育保险制度前两阶段政府责任的弊端和改革的必要性
在生育保险制度发展的前两阶段，中国实行的是计划经济体制，国有企业不是独立的经济实体，因此，企业不能算作真正意义上的责任主体，只能是国家的一个组成部分。从整体来看，生育保险制度发展的前两个阶段中政府和企业的责任划分实际上属于一个责任主体内的具体分配形式，政府是"无所不包"。尽管这种国家—单位模式和当时的就业政策(政府通过强制性的行政安排手段保证男女平等就业的完全保障性政策)对保障女性权益做过巨大贡献，但是随着经济发展和社会的变化，生育保险制度的弊端也日益暴露出来。由于主要由企业对本单位的女性职工实行生育保障，保险的互助救济功能丧失，各个企业因雇佣的女职工不同，生育保险的负担不均。女职工多的企业，生育保险的支出大，造成企业负担很重;女职工少的企业，生育保险的负担小。在当时的计划经济体制下，企业的负担又势必全部转嫁到政府身上，增加政府的财政责任。另外，生育保险制度的企业保障，只适合单一的国有企业固定工制度，保险的覆盖面缩小，生育保险的灵活性消失。随着计划经济向市场经济的转轨，新的社会组织和经济组织不断出现，就业政策发生变化，新的就业形式不断涌现，生育保险的企业保障已经不能保护女性权益，必须进行改革。
四、转型期生育保险制度中政府责任的变化
(一)政府责任的变化特点
在生育保险发展的第三阶段，我国对生育保险制度进行了改革，由企业保障走向社会统筹，政府责任从"无所不包"向"有限"的方向转化。
在生育保险制度的改革探索阶段，政府责任迅速下降。在这阶段，中央政府没有制定全国统一的新政策，而是沿用老政策(生育保险的企业保障)的同时，默许地方政府的各种生育保险改革尝试。在制度设计和规范中，政府责任存在缺位。同时，由于各地方的办法不一致，中央政府在管理和监管上也存在困难。而地方政府因为地方政策的非权威性，在基金的收缴上存在困难，对于不参加生育保险的企业不能采取强制性的措施进行处罚。
在生育保险制度的社会统筹阶段，政府责任逐渐回归，建立了以"生育保险社会统筹"为主要保障方式的城镇职工生育保险体系。劳动部于1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》是我国生育保障发展史的一个里程碑，它标志着全国生育保险社会统筹方向的确立，是我国推进生育保险制度改革的主要政策依据。其后，根据生育保险制度在地方的执行情况，国务院和劳动部还分别于1997年和2004年召开工作会议，推进生育保险制度的建设。同时，生育保险制度也纳入国家妇女事业发展规划，以进一步保障妇女合法权益。生育保险的扩面指标被纳入妇女发展规划，生育保险的社会统筹成为生育保障事业发展的主要方式。另外，生育保障制度的配套政策也进一步得到完善。相关部门针对生育保险待遇的税务问题、生育保险医疗服务问题和计划生育手术费用问题相继制定政策予以规范，城镇职工的生育保险体系逐步完善。农村的生育保障制度也开始建立，以2003年的新型农村合作医疗制度为标志，农村妇女住院分娩得到国家保障。
(二)政府责任的具体分析
社会保障的特性决定了政府是建立和实施社会保障制度的主体[4]，生育保险制度作为社会保障体系中的组成部分，政府对其建立和实施负有十分重要的责任。政府作为社会保障的责任主体，在社会保险中承担的责任具体可分为设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任等[5]。生育保险属于社会保险的范畴，因此，政府在生育保险中承担的责任也应当承担同样的责任。转型期以来，政府责任在生育保险制度发展的不同阶段有所调整，具体分析如下。
1.政府的设计和规范责任分析
生育保险作为一项强制性的国民收入分配和再分配制度，其建立和实施都是由政府倡导和推动的。生育保险制度的设计和转型进度、实施都是由政府规定的，政府对生育保险制度的设计和规范是地方推行生育保险制度改革的主要政策依据。
(1)生育保险制度改革探索阶段政府设计和规范责任缺位
在生育保险制度改革的探索阶段，正值中国经济体制改革初期。国有企业的产权发生巨大变化，企业逐步成为具有自主经营权的独立实体。自负盈亏是企业在市场经济中的竞争法则。面对这种变化，政府没有及时出台新的生育保险政策，而是一方面沿用旧的政策，另一方面对于地方在生育保险制度上的改革采取默认的态度。政府在制度设计和规范上的缺位，造成企业竞争环境的不公平和女性就业的弱势地位出现。
企业竞争环境的不公平表现在由于执行不同的生育保险政策而导致的企业负担不均。在继续沿用企业保障生育保险政策的地区，企业因为雇佣的女性职工不同而承担不同的生育保险费用。女职工多的企业，企业承担的生育费用负担重;女职工少的企业，企业的生育费用支出少。在实行生育保险制度改革的地区，也因为政策的不同和操作方法的不统一，企业各自的生育保险费用负担不均。这种政策与同时期的企业改革不适应。生育保险政策的不统一造成企业的负担畸轻畸重，企业之间的竞争不在同一起跑线上，竞争环境不公平[6]。
女性就业的弱势地位表现在女性就业机会低于男性。在体制转轨过程中，"完全保障性"的就业政策开始发生变化。20世纪80年代中期，我国开始在全民所有制企业新职工中实行劳动合同制，并在招工时实行"双向选择"政策。与此同时，大学生就业制度也开始实行改革，实行"双向选择"试点。市场竞争机制下，国有企业对利润的追求必然造成对承担生育保险费用的排斥，而就业政策变化给企业授予的用人自主权使他们能够在用工选择上有性别偏好，女性的就业弱势地位开始显现。1985年中共中央办公厅的38号文就是在这种背景下出台，要求纠正就业中的女性歧视现象。随后，国家又出台了一系列保证女性权益的法律、部门规章、行政法规和地方性法规，如国务院1988年出台的《女职工劳动保护规定》、1992年的《妇女权益保障法》、以及《上海市女职工劳动保护办法》(1990)等地方性法规。这些法规和条例都是为了解决经济转型中女性遇到的各种就业问题。
(2)生育保险制度统筹阶段政府设计和规范责任存在缺陷
第一，规范层次低，效力差。目前，我国尚无一部全国性的生育保险法律，生育保障的内容散见于各种形式的文件中，这些文件大多是为解决生育保障改革执行过程中出现的问题，且多以《通知》、《办法》和《指导意见》的形式出现，规范的效力差，层次低，导致其后的监管和实施出现问题。各省市级政府对于把生育保险具体化为地方法规和规章的态度出现差异，上海和北京分别于2001年和2005年才开始实行生育保险的社会统筹[7]。另外，各省市区的生育保险法规在形式上也存在差异，安徽、甘肃、云南、浙江、陕西、黑龙江、重庆的生育保险是以"暂行办法"或"试行办法"的形式出台的，这种形式的法规意味着稳定性差，对企业的执行没有强制性，对不执行的企业和违规企业也没有制裁措施，影响企业参保的积极性。可见，在生育保险的制度设计和规范方面，政府需要提高和完善，建立全国统一的生育保险法律，规范地方的生育保险法规。
第二，制度设计存在失误。生育保险制度的设计上存在诸多失误，导致了实施中许多困难出现。这些失误包括：1)生育保险的覆盖对象为城镇企业职工，覆盖面窄。这是由于改革初期强调为国有企业改革服务，导致对国有企业之外的其他所有制形式企业职工以及企业的其他用工，如临时工、合同工没有包括进来，对于机关事业单位的职工，也没有做出明确规定。2)生育保险的费率过高，基金结余多。生育保险的原则是"以支定收，收支基本平衡"，但是在"企业缴费一般不应超过企业工资总额1%"规定以及认为基金结余越多越好的观点影响下，生育保险基金的收入远远超出支出，2002-2008年期间，当期的结余率都超出了35%，累计结余168亿元[8]，说明当前的保费率偏高，企业的负担重。3)待遇支付标准过于原则，执行的随意性大。例如关于"因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付"，但问题是目前国家并未制定哪些病种属于生育引起的[9]，这导致操作中出现困难，各地做法不能统一，加大了生育保险社会化的难度。
2.政府的财政责任分析
生育保险制度是我国城镇生育保障制度的主要组成部分，它以社会统筹互济为核心特点，代表我国城市生育保障制度的发展方向。在资金筹措方面，主要由参加统筹的企业，按照规定比例上缴生育保险费，职工个人不缴费。生育保险资金的筹措方式又因用人单位的性质存在这样两种情况：一是企业参保，资金主要来源于企业;二是国家机关、事业单位参保，资金主要来源于财政拨款。这部分人享受的医疗待遇由生育保险基金拨付，生育津贴部分仍由原工资渠道解决。
在农村，自2002年起，全国开始推行新型农村合作医疗制度，医疗基金主要解决农民的大额医疗费用或住院医疗费用，其中包括了农村妇女住院分娩的医疗费。从2003年到2008年，参加新农合的农民人均筹资标准由30元提高到100元，其中，各级政府人均补助80元，个人人均缴费20元。另外，中央财政还对参加新农合的东西部农民给予一定补助，其中中西部的人均补助标准为40元。2009年6月，新农合制度覆盖了全国2729个县(市、区)约8.3亿农民，基金规模提高到700多亿元[10]。
可以看出，转型以来政府在生育保险中承担的财政责任正在逐步扩大。
3.政府的监管责任分析
政府监管是社会保险制度能够正常运行的保证。政府对生育保险的监管包括基金运作监管和劳动保障监察执法。
(1)基金运作监管责任有待加强
我国生育保险基金的监督，同其他社会保险基金一样，实行收支两条线，基金纳入财政专户，专款专用。对基金的管理主要采用行政监督和内部审计两种方式，另外还通过基金大检查、专项审计、社会保险数据对比和社会保险代办机构等方式对生育保险基金进行监督管理[11]。各级劳动和社会保障行政部门设立社会保险监督机构定期监督生育保险基金管理工作。但在实际中，地方对生育保险工作并不重视，这反映在地方每年发布的劳动和社会保障事业发展公报中，关于生育保险工作的内容很少，一般只提及基金当年的收入和支出，参保人数，再无其他内容，难免基层生育保险经办人员感叹："年底单位总结，领导提到养老保险一写就是几十页，提到生育保险就一笔带过，好像一年我们什么也没干[12]。"另外，生育保险基金运作的原则是"以支定收，收支基本平衡"，而实践中基金的结余过多，本身就说明政府的监管责任还不到位[13]。2008年，人力资源和社会保障部发布《关于采取积极措施减轻企业负担，稳定就业局势有关问题的通知》，指导有条件地区通过允许企业在一定期限内缓缴或阶段性降低生育保险费等办法，切实减轻企业负担。全国16个省市根据生育保险基金运行情况，降低了生育保险费率。这个通知的颁发说明政府已开始注意加强对基金运作的监管。
(2)劳动保障监察执法责任逐步提高
我国劳动保障监察的执法方式包括专项检查、大要案专查、举报投诉案件调查、用人单位书面材料审查、群体性事件应急检查和日常巡视监察等6种方式，其中主动检查少，以专项检查为主。这缘于中国劳动保障监察制度的缺失和劳动保障监察机构队伍建设存在问题。目前，全国仍有1/3省市区没有制定劳动保障监察条例，企业劳动保障守法诚信制度缺乏，重大劳动保障违法行为社会公布制度还不健全，现行的《劳动保障监察条例》不适应当前的监察维权需要或与《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动合同实施条例》等新法的一些规定相抵触。在劳动保障监察机构方面，基层劳动保障监察力量薄弱。一些县级劳动保障监察机构只有1到2名监察员，有的还身兼数职，难以有效开展执法工作。不过，全国的劳动保障监察执法在经费短缺、装备落后的情况下正在不断地完善执法机构建设和加大执法力度。到2007年末，全国已建立劳动保障监察机构3271个，各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.2万人，逐步形成了省地县三级劳动保障监察组织网络。2008年底，全国还建立了4个省级劳动保障监察局，执法人员采取公务员编制[14]。另外，日常巡视检查的主动执法方式也成为监察部门执法的方向。
4.政府的实施责任分析
转型以来政府的实施责任在加大。尽管全国没有建立统一的生育保险制度，但是各省市都先后都建立了本地区的生育保险制度。另外，根据《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》中所提出的"到2010年，城镇职工生育保险覆盖面达到90%以上"目标，各地区都加快了生育保险的扩面工作。
(1)实施力度加大
尽管目前我国尚无一部统一的生育保险法律，但各省市都依照《企业职工生育保险办法》建立了本地区的生育保险制度，并根据《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》提出的目标要求，积极扩大生育保险覆盖面。全国31个省(区、市)都开展了生育保险，基本实现了全覆盖，截至2009年6月，生育保险参保人数达到9794万人[15]。另外，各地还结合本地具体情况，打破仅限于企业范围的生育保险制度，进行制度创新。天津、安徽、河南、陕西、山西等15个省市将生育保险覆盖范围扩大到机关、事业单位、社会团体、民办非企业和个体工商户;广东、上海和江苏等地区将灵活就业人员和失业人员也纳入保障范围。在生育保险的保障项目上也得到了拓展，一些地方加大了生育保险的待遇范围，将男职工家属的生育费用纳入生育保险支付范围，目前全国有15个省规定男职工家属可以享受生育保险待遇，报销住院分娩50%的医疗费;有的地区还根据当地消费水平支付一次性的生育补助金。
(2)实施过程中存在违规现象
生育保险由于立法的规范层次低，加上地方劳动保障监察机构执法力量不足，一些企业在生育保险中存在欠缴费现象，甚至有退保和不参保的情况发生。有的企业对生育保险费的缴纳经常采取拖延甚至不缴。以重庆市的荣昌县为例，2009年1月至8月底，共有59家单位参保，生育保险费应收118万元，实缴66万元，参缴率为56%[16]。另外，还有部分地区还存在投机参保的情况，如要生孩子临时参保，参保人员生完孩子后马上退保，造成生育保险基金的流失。针对这一情况，全国有6个省区设置了享受生育保险待遇的等待期，如山东、广东、浙江、重庆、山西和西藏等省(区、市)。要求参保人员缴费满一定期限后才能够享受生育保险待遇。
五、结论与政策建议
我国的生育保险制度经历了新中国初期、"社会主义改造"和"文化大革命"时期、经济体制转轨时期三个阶段的演变，发生了由国家统筹—企业承担—社会统筹的巨大转变。在这个过程中，政府的责任也发生了相应的变化，总体上正朝着建立与市场经济体制相适应的生育保险制度的方向发展。但不可否认，转型以来政府在生育保险制度变迁中的责任履行还不太充分，具体表现在：1)制度设计和规范责任方面存在缺陷，迄今为止全国尚无一部国家级的生育保险法律，生育保险覆盖面窄;保险费率过高，基金结余多;待遇支付标准没有具体规定，执行中不统一。2)财政责任正在逐步扩大，但仍然以用人单位为主体筹措生育保险资金。3)监管责任有待加强，劳动保障监察力量薄弱，监察机构队伍建设需要完善。4)实施责任正在加大，生育保险的覆盖对象扩大，保险待遇范围得到拓展，制度漏洞在逐步完善。
针对以上问题，我们提出以下政策建议：
第一，制定全国统一的生育保险法律，提高生育保险的立法层次。在生育保险政策的改革中，当前最迫切的是建立一部全国统一的生育保险立法，以提高生育保险法律的强制性。统一的国家立法能够提高生育保险的法律效力和强制力，为地方的生育保险政策执行提供依据。并且，国家立法能够统一各地的标准，以利于建立社会统筹的生育保险模式，推动生育保险制度的完善。
第二，加大政府的财政投入，切实减轻用人单位负担。生育保险属于社会保障范围，政府是社会保障的责任主体，需要政府对生育保险进行财政投入。根据财权与事权相统一和与债务产生原因相对应的原则，确定中央政府和地方政府在生育保险中的财政责任。扩大生育保险覆盖面，提高生育保险的社会统筹层次，有效消化基金缺口。
第三，加强劳动保障监察机构建设，改革生育保险费的缴纳模式。劳动保障的监察执法需要有强大的监察力量支持。全国需要继续完善当前的省地县三级劳动保障监察组织网络，对执法人员采用公务员编制，配备专职劳动保障监察员，逐步完善执法机构的建设。另外，加强基金运作的监管，改革生育保险费的缴纳模式，生育保险费率的制定应当根据生育保险基金运行情况制定，切实贯彻"以支定收，收支基本平衡"的基金运作原则。
第四，加大政府的实施力度，保障生育保险政策的执行。加快各地区的生育保险扩面工作，拓宽生育保险的覆盖对象，把机关、事业单位、社会团体、民办非企业和个体工商户等用人单位都囊括进来。进行生育保险制度的创新，拓展生育保险的待遇范围和保障项目，切实保障参保对象的权益。加强司法机关的作用，减轻政府的监管责任，对生育保险政策执行中的违规现象交由司法机关处理，同时也能监督政府承担自己应当承担的责任。
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