搭建多层次公共住房金融保障体系

　　【摘要】：公共租赁住房作为我国社会保障住房体系的重要组成部分，是缓解低收入群体住房紧张的重大举措。在中央政府三令五申的政策要求下，各地方普遍存在开工不足的现象，其根本原因在于中央政府与地方政府的博弈、民间资本融资渠道不畅等原因造成的资金支持不足。需要根据公共租赁住房的特征，以政府财政为主导，搭建多层次金融保障体系，采纳多元化的融资创新渠道来满足其资金需求。
　　关键字：公共租赁住房，融资模式
　　
　　一、公共住房提供不足的主要环节在于资金支持方面
　　根据国家发改委消息，截至2011年7月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工建设721.8万套，开工率72%。在已建立公共租赁住房制度的城市中，绝大多数并没将土地出让净收益用于公共租赁住房建设，部分城市甚至还没有建立公共租赁住房保障对象档案。公共租赁住房政策的执行出现了失灵现象，造成了一系列突出问题，民众、学术界对于公共住房的不满情绪都有所上升，对社会的和谐稳定造成了一定的负面影响。
　　公共住房提供不足的形成原因是多方面的，但其中最根本的原因在于资金支持不足，这主要体现在以下几个方面：
　　（一）地方政府缺乏动力是资金支持不足的根本原因
　　公共租赁住房供给作为一项重要的政策推行以来，一直处于中央政府“雷声大”，而地方政府“雨点小”的尴尬境地，这体现了中央政府与地方政府在这一问题上的内在博弈，而这种博弈的核心在于公共租赁住房资金的来源。
　　关于公共租赁住房建设资金的来源，中央相关部门明确规定，地方政府要把出让土地的净收益的5%作为公共租赁住房的主要来源。对地方政府来说，土地出让金收入是地方政府预算外收入的主要来源。据统计，在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60％以上。在中西部地区，预算外收入的增长也主要来自于土地出让收人和与土地相关收费的增长。现在，中央政府让地方政府把这笔“私房钱”用于建设公共租赁住房，地方政府自然难以接受。除了土地出让金，地方政府开发商品房至少还可以获得三个方面的收入：一是大量的土地增值税、耕地占用税、契税等直接收入；二是一些与土地征用和出让有关的间接税收，主要有营业税、房地产税、建筑业部门的上交税收等；三是大量的行政性收费，如耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费等。相对于商品房来说，公共租赁住房由于是一种保障性住房，具有福利性的特点，决定了其不可能获得高利润回报。建设公共租赁住房采取的是土地划拨的方式，地方政府不但无法获得巨额土地出让金，反而需要从已经得到的土地出让金中拿出不少的部分。同时，由于公共租赁住房在建设、管理和租赁经营各环节上享受税收政策优惠，并且不发生所有权的改变，一些与土地征收和出让有关的间接税收也微乎其微。
　　（二）其他资金来源渠道也呈现不稳定的特点
　　资金来源渠道不稳定是制约公共租赁住房制度实施的关键，稳定的资金来源是建立公共租赁住房制度的根本保证，直接关系到我国公共租赁住房制度的覆盖面和持续发展问题。因此，拓宽传统的财政融资渠道，寻找公共租赁住房的多元化资金筹集方式，对于缓解政府的财政压力和保证公共租赁住房制度的贯彻实施和持续发展，具有重要的实际意义。目前，我国的公共租赁住房融资大都寄于财政篱下，金融机构暂时还没有发挥实质性的作用，因此在国外经验的启示下，更多的利用金融创新，将僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式显得尤为重要。针对我国公共租赁住房融资中金融创新工具的不足，需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具，使公共租赁住房建设融资转化为更为灵活的市场化运作。
　　二、解决途径：搭建多层次金融保障体系
　　（一）以政府财政补贴为主导，建立公共租赁住房专项资金
　　公共租赁住房制度本质上和其他保障制度一样，是政府向居民提供的公共产品之一，是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，以保持社会公平和社会稳定。它完全的福利性质决定了其资金供给很大程度上要依靠政府、社会的无偿投入。无论是财政拨款，住房公积金增值收益，土地出让金，还是社会保障，它们都从根本上来源于国家的财政收入，直接受政府的管辖和支配。公共租赁住房投资回收期长和利润低的显著特点，决定了公共租赁住房离不开政府的支持和金融机构的支撑。不论是在还是将来，政府的财政支持都应该是公共租赁住房资金来源的核心力量。财政支持主要有三个来源：城市土地收益、物业税、住房公积金收入。
　　（二）地方政府发行债券为补充
　　发行地方政府债券是政府依据信用原则获取财政收入的一种特定方式，作为一种负债收入，政府必须按借款时的约定方式向债权人支付利息和偿还本金。公共租赁住房作为国家的一项长期建设投资，发行住房建设公债可以从一定程度上缓解公共租赁住房的融资困境。
　　对于住房建设公债发行的数额，必须遵循“缺口补给式”原则，即总体考虑公共租赁住房临时性融资缺口来确定数额。遵循这一原则的原因在于，如果发行过量，那么不仅超额的资金不能得到有效的利用，而且待公债到期还要支付高额的利息；而如果发行量过少，不足以弥补暂时性的资金缺口，那么公共租赁住房建设很可能因资金链条断裂而陷入困境。另外，政府在确定住房建设公债发行规模的同时，还应根据财政收支运营状况合理确定债务的偿还期限。
　　（三）引入多渠道融资模式，吸引民间资金
　　1、PPP融资运营模式
　　PPP融资运营模式(Public-PrivatePartnerships)，即公共部门与私人企业合作模式。主要是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。城镇公共租赁住房项目PPP模式指政府部门通过招、投标方式与中标单位组成的特殊目的的公司签订合同，由该公司在合同期内负责项目筹资、建设、运营，政府则与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议使特殊目的的公司能比较顺利的获得贷款，政府实行监督。通过PPP模式，政府在建设城镇公共租赁住房的过程中引入民间资本，不仅可以有效缓解政府财政压力，弥补政府建设资金的不足，还可以保障城镇公共租赁住房建设的长期性和有效性。
　　2、BOT模式
　　BOT模式是指建设（build）、经营（operation）、移交（transfer）的过程，是一种特殊的投资方式，其实质是一种特许权。政府(主要是省市级以上)通过特许权协议，授权外商或私营商进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常是10—30年)内向该项目的使用者收费，由此回收项目的投资、经营和维护等成本并获得合理的回报，特许期满后将项目移交给政府部门。这期间过程中，私人可经营项目并提供配套服务，获取利润，抵扣前期投资成本，特许运营期限到期时，私人部门将遵照协议将该项目转交政府。在城镇公共租赁住房开发建设过程中，仿效BOT运营模式，可以减轻政府前期投资资金不足的压力，并可以分担投资风险。根据BOT的特点，具体来说，即由政府出让土地，由投资者出资建设并拥有一定期限的经营权。可以先由政府委托项目运作机构（以下简称SPV）运作整个项目，SPV以私人投资的模式投资建设城镇公共租赁住房，并在特许期内经营城镇公共租赁住房项目，特许期满后将整个城镇公共租赁住房项目移交给政府，政府通过经营城市资产的方式获取的收益用来补偿SPV的前期投资，并接管城镇公共租赁住房项目，由政府进行经营。
　　3、信托投资基金（REITs）模式
　　房地产投资信托基金（RealEstateInvestmentTrusts，简称REITs）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金制度。由于城镇公共租赁住房的开发过程，是一个周期长、耗资大、收益慢的宏大工程，仅靠租金收益的城镇公共租赁住房是难以在较短时间内回笼资金的。REITs正好可以解决这一难题，可以缓解公共租赁住房的融资困境。由REITs投资收购或建造适合廉租标准的住房，相当于为政府分担了筹集公共租赁住房房源的责任，而回报只需要政府保证每年投入的公共租赁住房资金量能够补足廉租租金和市场租金的缺口，因此政府不仅仅节省了直接建设公共租赁住房投资的成本，而且还节省了寻找和管理公共租赁住房的隐性成本。
　　全国工商联住宅产业商会正在试图通过“房地产信托投资基金”募集资金，并在城市收购房源，以低租金出租作为公共租赁住房。我们试着做一下粗略的测算，假设全国每年通过发行城镇公共租赁住房信托筹集1000亿资金，按照2005年约2500元的平均房价，就可以购买约4000万平方米普通住房。按平均每户60-70平米，可以解决约60万户低收入者的居住问题，大约占年新增住房需求的10%。按照信托5%左右的年资金回报要求且其中90％由政府补贴，每年政府的支出大约为45亿元，还不到2005年各级政府总共5500亿卖地收入的1%，各级政府完全是可以负担的。借鉴国外房地产信托基金（REIT）的成功模式，发行城镇公共租赁住房信托并允许其公开上市交易应该是很好的解决方案。
　　4、PIPP模式
　　PIPP模式是指公共部门——中间组织——私人部门的合作(Public—Intermediary—PrivatePartnerships)，是基于社会变化和发展的内在需求，在PPP模式基础上做适度扩展，即在政府与私人部门的合作中融入中间组织，作为政府与私人部门的协调者和对话者，承担某些政府不应该“管”的职能，或者是政府和私人均失灵的领域。PPP模式的缺点给予了PIPP模式发展的空间，由于政府部门在寻找合作伙伴以及事前事后的监管等工作中，容易产生寻租行为，故可以将诸如此类的职能转给中间组织来完成，实践表明，中间组织其独特的非依赖性、非市场性和良好的沟通协调能力，能较好弥补PPP模式的不足之处。首先中间组织更为广泛地扮演组织、协调角色。中间组织直接组织和协调微观运行，政府和私人机构更多的在与履行好自身的义务和签订的契约。其次从资源配置角度看，中间组织为资源配置的主导力量，是减少交易费用的关键环节，由于其自身特殊的地位，拥有较多的资源信息，可以较为政府而言更专业的对项目的特许期、操作方式等做出安排。再次从政府的角度看，该放手时就放手，权责明确，避免了什么都管而什么都管不好。政府可以全身心投入应该进入的领域，提高公共部门的工作绩效。最后从组织的关系看，中间组织是对单一组织配置经济的超越，将政府、企业和市场的调节与沟通放手予中间组织，发挥着重要的桥梁和纽带作用，其角色可以形象地表示为准市场、准政府。
　　
　　
　　参考文献：
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　　3、王乾坤，王淑嫱.PPP模式在公共租赁住房项目中的应用研究[J].建设经济，2007，10.