中小企业融资难是阻碍中小企业发展壮大的最主要难题，完善中小企业信用担保体系就十分有必要，本文从法律角度探讨中小企业信用担保体系的建设与完善。
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面对中小企业“三荒两高”(钱荒，用工荒，电荒，高成本和高赋税)的严峻形势，切实解决中小企业融资难的问题就成为重中之重，这需要完善中小企业信用担保体系及其法律制度，尤其是需要让作为中小企业信用担保体系主体之一的商业银行，在有效控制风险的情况下，最大限度满足中小企业融资要求。但是现实中，商业银行作为中小企业融资的重要渠道，往往以中小企业信用低下、中小企业贷款风险高等种种理由将其拒之门外。
本文将立足于我国中小企业的战略性地位和其融资困难的现状，剖析目前我国信用担保体系建设中存在的问题，借鉴发达国家发展信用担保的经验，与我国的国情紧密联系，对如何完善我国的中小企业信用担保法律制度提出适当建议，并为商业银行如何控制中小企业贷款的风险作出一些建议。
一、中小企业信用担保体系的完善及运行现状
从1992年开始探索，我国中小企业信用担保的发展一共经历了四个阶段的蜕变 ：
第一个阶段：萌芽探索阶段。这个阶段的特点是企业互助为主，地方政府给予了财政资金帮助为辅。中国的中小企业担保实践从1992年开始，当时上海、重庆等地，针对中小型企业间因互相担保而出现的承担连带债务等问题，开始自发性的建立企业互助形式的担保基金会，以解决中小企业贷款难的问题。到了1994年，广东等地出现了地方性商业担保公司，此类公司以中小企业为主要服务对象，帮助解决中小企业贷款问题。此阶段中，尽管政府对中小企业担保给予了一定的财政帮助，但是由于当时的国有银行拥有绝对的优势地位，导致地方性银行以及非国有银行的参与积极性普遍缺乏，还没有形成有效的银行业竞争机制，已有的担保公司以及担保基金不能够有效的发挥出自身的价值。
第二个阶段：推动成长阶段。在此过程中体现出地方政府资金扶植以及自身试点并融的特征，体现出多元化和积极性的快速成长模式。到了1998年，江苏镇江等城市开始帮助中小企业解决融资难特别是贷款难问题并进行相关的研究和试点，探索以组建独立担保机构或者设立担保基金的方式进行。上海、北京等地是以政商合作的模式，由地方政府对中小企业进行考察，政府会为满足条件的企业对银行进行承诺，在客观层面上有效的提升中小企业的信誉度，靠商业担保公司为其进行相关项目的担保手续办理，然后银行会按照规定给中小企业发放贷款。云南、浙江等省的市县则以组建中小企业贷款担保基金或中心的方式为私营企业服务。与此同时，广东、北京、湖北等地出现了以科技、建筑企业为主要服务对象的专业性担保机构。当时，中央政府几个部门也开始研究中小企业融资难的问题，并起草解决融资难的政策意见。
第三个阶段：政府规范阶段。这个阶段的发展特点是按照中央的统一要求、规范操作进行多种形式的中小企业信用担保试点，各级政府、部门积极参与支持试点。国家经贸委按照国务院的指示于1999年开始向社会各界广泛征求意见，在吸取日本、北美国家实践经验的前提下，总结各地试点效果，在1999年6月14日颁布相关的《指向意见》。此后党中央和国务院召开若干相关会议，制定贯彻落实的具体方案。在此大背景下，我国央行也相应下发文件《关于加强和改善对小企业金融服务的指向意见》，要求各个商业银行要积极配合，并加入到中小企业信用担保体系构建和完善的进程中。
第四个阶段：制度强化阶段。这个阶段的发展特点是体现在建立和完善中小企业信用担保制度，国务院办公厅于2000年8月24日颁布《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，以期促进信用担保体系的快速发展，明确规范地方各级政府和相关部门要快速构建中小型信用担保体系，并明确服务对象，为其融资提供更加便利的先决条件。快速构建担保机构准入制度、行业自律和协调制度、信用评估与风险控制制度以及资金资助制度等。此发展时期也就标识着我国已经进入金融信用制度建设的新阶段，并不断完善担保体系 。
二、我国中小企业信用担保体系存在的问题与商业银行面临的风险
从现实的状况来看，虽然我国中小企业信用担保体系已经初步建立起来，但是仍然存在着不少的问题：担保机构的地区发展不平衡，准入门槛低，运作不规范;信用担保机构总体担保放大倍率较低，规模偏小;信用担保体系缺乏风险分散机制和通畅的信息交流平台;信用担保体系缺乏必要的资金补偿机制，难于持续发展;信用担保法律法规滞后，缺乏法律制度保证;信用担保体系中的多头管理，造成政府对担保机构监管乏力、企业的信用信息不畅。这些问题不单阻碍了我国中小企业信用担保体系的发展和完善，也让协作的商业银行面临着巨大的风险。
(一)我国中小企业信用担保体系存在的问题
1.我国信用担保体系缺乏风险分散机制和通畅的信息交流平台
因为没有完善的制度标准，使得我国信用担保体系的问题主要集中于中小型市场风险和信用风险两个层面，导致很难开展正常的担保业务，同时也阻碍了担保机构的顺畅发展。目前，由于未形成全国性的担保、再担保网络，担保业务交流体系也没有完全建立起来，因此无法实现担保机构之间畅通无阻的数据交换与共享。这就必然导致面对同一客户的时候，各个担保机构还需要各自进行重复、冗余的信用信息调查，担保成本的增加，致使担保机构的利润减少，同时担保的风险亦成倍增大。
2.我国信用担保体系缺乏必要的准备金补偿机制，很难持续发展
政策性担保机构大多缺乏持续的后续资金注入及补偿机制，因其资金主要以各级地方政府一次性财政资金或者资产的划入为主。商业性担保机构的状况更加堪忧，本来其资本实力就较之于政策性担保机构弱，加上缺乏有效的资金补偿来源及系统的补偿机制，因而常常受到资金链断裂的威胁，多数担保机构为了补充损失的资金，唯有使用提高保费这个方法，这就使得中小企业的负担更加沉重。我国部分担保机构是靠收取高额的担保费用以平衡担保风险的，一般按照同期银行贷款利率的一半来收取，而与之相比，国际上大多数国家的中小企业担保费仅为1%左右，这足见我国与国际在担保费率方面的巨大差异 。
3.我国信用担保体系存在多头管理现象，造成政府对担保机构缺乏有力的监管、企业的信用信息不畅
长期以来，我国信用担保体系都存在着多头管理现象，中央政府的几个部门，包括国家发改委、央行、财政部等都有相关的权限对担保机构进行不同程度的监督与管理，这种长期的多头管理并没有造就担保行业监管的积极成果，实际上是使担保行业陷入了消极局面：对担保行业的实际监管不到位，造成一些方面的监管严重缺失。故此以现有的践行效果分析，若采用多头分散的管理模式会在很大程度上降低国家监管担保机构的作用。此外，目前信用中介机构还不能及时有效获取中小型企业的各类信用信息，其产生的原因正是由于信用信息管理分散到很多的机构，譬如银行、税务、工商、质检以及海关等部门，相关信息属于机构涉密内容，造成信用中介机构运作中的取信成本成倍增加。
(二)我国商业银行面临的法律风险
我国中小企业信用担保体系在一些方面存在的问题，导致我国商业银行面临的法律风险成倍增加，而信用风险，即借贷人、债券发行人或金融交易一方由于各种原因不能履约致使金融机构、投资人或交易双方遭受损失的可能性，是商业银行在向中小企业贷款的业务中所面临的最主要和最复杂的风险。银行面临的中小企业信用风险是指受企业和担保机构的信用状况影响，银行不能如约收回贷款本息而蒙受损失的可能性 ，而银行信用风险的大小就体现在以下的方面：
1.信用担保机构担保资质和中小企业信用的优劣将会显著影响商业银行代偿的风险，并具备着直接的关联效应。中小企业信用评级的高低，不仅代表着企业的还款能力的高低，同时亦昭示借贷银行所面临的代偿风险的大小。近些年来，依托于政府扶植中小企业措施的贯彻和执行，促进担保机构行业的快速发展，这也使得相关领域存在机构参差不齐的状况。面对信用良莠不齐的担保机构，商业银行在选择合作对象的时候自然慎之又慎，信誉优良、资金雄厚和操作规范的担保机构能够得到更多的合作机会，而信誉一般、资金薄弱和操作不规范的担保机构肯定不能赢得商业银行的青睐。但是，即使是信用优良的中小企业和资质优良的担保机构，如果故意逃避应负的还款责任，银行的代偿风险同样会大大增加。
2.风险分散机制的成熟，致使银行的代偿风险大大增加。在过去的担保业务中，商业银行与协作的担保机构的权利与义务是不对等。首先，在担保风险分担上，多数的商业银行只重权利而轻义务，接受贷款利息收益而不承担贷款风险。现在，与国际通常情况接轨后，商业银行在中小企业担保项目中一般承担20%-30%的代偿风险 。
其次，在保证方式上，商业银行多数以有利于自身的连带责任保证方式保障债权的实现，加大了担保机构的合作风险。但是在市场经济中，市场主体的合作都是建立在两者利益均衡的基础上的，要求任何一方在责任划分时承担所有的风险都是违背市场法律原则的。现在，此种情况已经改观，商业银行承担了相应的代偿比例，这样做是符合市场经济规律和国际惯例的，同时亦有利于担保机构的发展，但是商业银行面临的代偿风险亦相应增加。
3.我国商业银行内部监控制度存在漏洞造成的风险。商业银行经营的原则是效益型、安全性和流动性，对中小企业贷款亦履行贷前检查、贷时审查，贷后检测等程序。但是商业银行并未严格将这些程序落实，而将精力放在拉存款和维护存款客户关系上。这也就使得商业银行审查中小型企业打款工作时存在监管不力的现象，不能有效对中小型企业贷款全程严格的风险监控，势必导致不良贷款的增加，进而导致商业银行为了规避高风险和节约人力成本，拒绝中小企业的贷款要求。
三、完善我国中小企业信用担保制度的措施
构建完善的中小型企业信用担保机制，需要关注以下几个方面内容，包括政府的关注、关联各方的密切合作、搭建有效的信息平台，健全相关法律政策等 。因此，从我国的国情出发，结合目前国内中小型企业信用体系中存在的问题，针对国内中小型信用体系的构建和发展，本人提出以下措施：
(一)避免多头管理，实行统一监管，实现信用资源的共享
倡议借助于综合考量的内容，制定相关行业标准、准入审核机构、经营管理、监督规管以及企业评级的统一管理，这样可以促进国家对信用担保行业整体的管理和引导效果。尽快实现信用信息资源在最大范围内的共享。担保机构监管部门应与工商、税务、质检等部门进行联系、协调，掌握信息，汇总形成完备的企业信用信息档案，向担保机构公开不涉及企业商业秘密或国家安全的部分，以减少担保机构的取信成本。鉴于统一监管部门的建立可能滞后，现在亦可以先由各大商业银行与政府、各个担保机构联合建立中小型企业信用数据库查询系统，并可以通过商业银行或担保机构进行中小型企业信用信息的查询，由政府将信用信息收集汇合到联动数据库里，为不同的金融部门搜集中小型企业信用信息提供有效的帮助，考量企业企业信用担保的大需求量，政府部门应定期向社会公开地区信用担保机构的基本情况，以便于企业按照其需求进行选择。部门间、地区间、企业间的信息资源的有效结合，不单为各方都提供了便利，而且最大限度体现了信息资源的价值，达到“多赢”的效果。
(二)建立风险防控体系和分散机制，完善再担保制度
需要选择多元化的方式有效消除存在的各种风险，并要有效将其潜在风险的出现。譬如可以要求商业银行以及各个担保机构都必须按一定比例建立风险准备金制度，以便于发生代偿时能够及时弥补损失;对受保企业进行经营跟踪监测，及时掌握受保企业的生产经营状况、财务状况、资产管理现状等情况，一旦出现信用恶化，就可以及时采取有效措施，防止损失的扩大。建议政府支持信用再担保机构的建立，并将再担保作为今后财政直接投资的重点。我国的再担保机构可选择商业银行或地方担保中心，再担保机构按照合理负担的原则处理与被担保企业、担保机构、贷款银行之间的关系，最大限度地转移、分散担保风险，政府可以对担保机构进行一定额度的风险补偿，从而使担保机构能够全力以赴地为中小企业信用提供担保。
(三)建立资金补偿机制，保证担保机构可持续发展
规定担保机构建立内部、外部的资金补偿制度。可将国家支持企业的政策性资金，譬如借助于财政预算、专业基金、支付转移、贴息入股等方式促进财政周转金的回收、产业机构资金的调整、创业风险基金的投资、中小型企业科专项技术的创新 ;对于缺乏政府直接资金支持的商业性担保机构，应科学利用财政杠杆给予优惠，如可以对符合要求的商业性担保机构给予一定的财政补贴，在较长时期内减免其营业税、所得税或税收返还等;对于发生代偿而暂时无力赔付的担保机构，应当延长其代偿期，帮助担保机构继续生存和发展;政府可考虑设置一定比例的风险补贴，每年从财政预算中划拨一定资金，按各种类型的担保机构的担保业绩每年给予一定支持。
四、针对商业银行现状完善相应的配套制度和措施
针对商业银行在中小企业信用担保中面临的风险，为了让商业银行在开展以后的信用担保项目中能够无后顾之忧，倾尽全力支持中小企业的发展，就需要保障其合法权益，保证其债权能够顺利实现，结合此要求提出相关的完善措施。
(一)利用信用担保法律制度保障商业银行的正当利益
1.健全信用担保手续，保护银行对抵(质)押物的优先受偿权
为了保障银行的债权和担保份额，在债务人违约时，银行的债权能够得到充分的实现，银行应当与担保机构、中小企业协商，让有财产担保的中小企业以银行的担保份额为限，与商业银行签订抵押或者质押合同。商业银行应该根据国家政策以及法律法规的要求，在办理相关抵押物登记业务时，要尽快到相关部门办理登记手续。因为不可抗力导致抵押或者质押财产灭失，造成合同履行不能的，根据不可抗力造成的影响大小，债务人可部分或全部免除责任。所以，要保障银行贷款抵押权在所有情况都不受到破坏，此时需要增设不动产抵押合同。通过此种方式，能够有效明确担保者所需要承担的责任和义务，若抵押人要进行投保操作，此时需要向银行递交相关的保险单。
2.灵活运用法律，合理合法对法律中存在的贷款担保限制条款进行规避
一是在现有《担保法》中规定时限担保权的唯一条件为“债务履行期届满债权人未受偿”，银行可以通过合同条款的合理设计进行规避。在债务人没有能力或者以实际行为表示其不愿意履行债务时，依据《合同法》的相关要求，当合同为达到所规范的期限时，此时担保机构和相关债权人需要承担违约责任，能够让银行及时实现担保权 。
二是规避三种法定形式下的担保物品，并在双方自愿的前提下共同潜力担保合同，要求银行和中小型企业先签订抵押物远期委托处理意见书，并要进行资产评估，对相关抵押物进行有效的管理。其运作方式的生效期是以贷款借据为依据，其规范为借据日期的第二天到期满为止。如果出现贷款逾期未还的情况，银行需要根据相关的委托书和法律规范进行操作。
(二)完善担保风险分散与补偿法律机制
商业银行应当完善担保风险分散与补偿法律机制，选择各种方式规避金融担保风险，并尽可能降低不确定因素存在的损失。需要按照相关比例构建中小型企业贷款风险的准备金，在发生代偿时进行资金的补偿;对于支持中小企业发展，积极贷款给中小企业的商业银行，政府可以利用财政手段给予适合的鼓励，如减免其营业税、所得税或进行税收返还的奖励，进行适当的贴息等等;商业银行应当完善对合作担保机构的遴选条件，选择信誉优良、资金雄厚和操作规范的担保机构作为合作对象，以此降低合作的风险;落实审批贷款的内部监控制度，将精力放在履行贷前检查、贷时审查，贷后检测等程序中，有效预防代偿风险的发生。
注释：
中华人民共和国住房和城乡建设部. 国内中小企业信用担保体系建设情况[EB/OL]. ， 2014-4-20.
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