摘 要 当今世界范围内，各国之间的自然资源争夺战日趋激烈，稀土案正是在这样的大背景下产生的。2014年3月26日，WTO发布了美日欧诉中国限制稀土出口案的初裁报告，裁定中国败诉。目前稀土案正处于上诉机构的审理阶段，然而国内对此普遍持悲观态度，稀土案的最终裁决结果不容乐观。随着全球经济的复苏和发展，各国对自然资源的需求越来越大，因自然资源贸易引发的纠纷也日益增多，稀土案绝不会是中国在资源类商品国际贸易纠纷中的最后一案。本文试图通过仔细研读WTO发布的稀土案初裁报告，对中国败诉的法律原因进行探究，并据此提出WTO框架下中国稀土资源保护的若干完善建议，以期中国在今后的资源类商品出口纠纷中做好充分准备，从而有效维护中国的正当利益。
关键词 人民论坛杂志,稀土案,败诉,法律原因
一、稀土案主要法律争议焦点回顾
根据WTO官网发布的稀土案初裁报告书 ，现将本案涉及的主要法律争议焦点归纳为如下两点：
(一)中国的出口限制措施是否与中国入世文件以及WTO规则相符
1.出口关税措施
申诉方指出，中国现行有效的《中华人民共和国海关法》 、《中华人民共和国进出口关税条例》 、《2012年关税实施方案》 、《国务院关税税则委员会关于2012年关税实施方案的通知》等法规及其附件、修正案、补充、执行方案等，体现了中国施加的出口关税措施。申诉方认为，根据以上法规执行的出口关税措施与《中国加入世贸组织议定书》第11条第3款的要求不符。中国在《入世议定书》第11条中明确承诺：除附件六所列产品外，中国应取消适用于出口产品的全部税费。而涉案的稀土并不在附件六所列的产品范围内，因而中国不能对其征收出口关税。专家组最终裁定中国对稀土，钼和钨征收出口关税的行为违背了中国应承担的WTO义务。
2.出口配额和出口许可证措施
申诉方称，中国对稀土实施了数量限制，包括出口配额。申诉方认为中国现行《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国进出口货物管理条例》、《出口商品配额管理办法》等 18 项法律、法规及其附件、修正案、补充、执行方案等与 GATT 1994 第十一条第一款、《中国加入世贸组织议定书》第一条第二款 和《中国入世工作组报告》162段 、165 段 规定的义务不一致，因为这些措施构成了除关税外的其他出口限制措施。GATT 1994 第十一条第一款规定：任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。中国虽然在相关的入世文件中也明确表示自己会遵守WTO的此项规定，但现实中却对稀土的出口采取了不符合中国入世文件以及WTO规则的限制措施，因而未能得到专家组的支持。
(二)中国的出口限制措施是否符合GATT 1994第20条的例外规定
1. 是否符合GATT 1994第20条序言的规定
根据GATT1994第20条序言的规定，缔约国在特定情况下可以采取出口限制措施，但必须符合两个前提条件：第一，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇;第二，实施的措施不得构成对国际贸易的变相限制。
专家组采纳了申诉方的观点，认为中国要求企业达到一定的过往出口实绩和最低注册资本才有资格参加配额分配过程的要求构成了“武断的与不合理的差别待遇”，因此不符合第一个条件。
对于第二个条件，专家组在初裁报告中这样表述：“对自然资源的保护并不意味着允许成员采取措施控制自然资源国际市场。”在专家组看来，中国的出口配额措施已经达到了控制自然资源国际市场的效果，构成了对国际贸易的变相限制。
综上，专家组裁定中国的出口限制措施不符合GATT 1994第20条序言的规定。
2. 是否符合GATT 1994第20条(b)项和(g)项的规定
针对美日欧的申诉，中国援引了GATT 1994第20条的(b)项和(g)项进行抗辩。GATT 1994第20条(b)项将特殊情况下可采用的出口限制措施限定为“为保障人民、动植物的生命或健康所必须的措施”。但专家组认为本案中的出口限制措施不是唯一的选择，还有其他可替代措施的存在。GATT 1994第20条(g)项规定该措施必须“与可用竭的自然资源有关、且与国内限制生产或消费措施同时实施”。但是专家组审查了中国提交的证据，并未发现中国的出口限制措施与中国所称的“保护可用尽的稀土资源”的目标之间有密切的联系。此外，专家组还发现中国在对稀土进行出口限制的同时在国内既没有对稀土的生产进行限制，又未对稀土的消费进行限制。
综上，专家组裁定中国的出口限制措施不符合GATT 1994第20条(b)项和(g)项的规定。
二、稀土案初裁败诉的法律原因探究
(一)采取的出口限制措施与中国入世文件以及WTO规则不符
中国为限制稀土出口采取了出口关税、出口配额以及出口许可证等方式，然而这些措施均遭到了申诉方的指控，称其与中国入世文件以及WTO相关规则不符。
《中国加入世贸组织议定书》的第十一条第三款这样表述：中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6有明确规定或按照GATT1994第8 条的规定适用。而稀土并不在议定书附件6之中，也不符合GATT1994第8条的规定，中国显然应该取消稀土出口的全部税费。然而实际情况是，中国不但在相关法律文件中堂而皇之地设置稀土出口关税，还不断提高其出口关税的税率。如2012年，中国将金属钕和新增税目稀土铁合金的出口关税分别由15%和 20%提高至25%。中国此举明显违背了自己当初的入世承诺。 此外，根据GATT 1994 第十一条第一款的规定，WTO成员方应取消出口数量限制措施。中国在《中国入世工作组报告》中的162段以及165段也作了相应的承诺。但是，中国在本案中显然没有善意履行自己的承诺――中国于1998年开始实施稀土产品出口配额许可制度，2006年开始逐步减少出口配额，2008年开始对稀土实施严格的出口配额管理。中国此举无疑违反了WTO的相关规则，也违背了自己当初所作的承诺。
(二)未在相关法律文件中写明保护环境和资源的目的
本案中针对美日欧的申诉，中国辩称其对稀土征收出口关税是为了保障本国人民、动植物的生命健康以及保护国内可用竭的自然资源，但是专家组审查了中国提交的所有相关法律文件，却找不到任何关于此立法目的的说明。更具有讽刺意味的是，《2009年关税实施方案》的立法目的是这样表述的：“本次调整的主要目的是通过关税调节经济的杠杆作用，促进对外贸易的稳定增长，优化进出口商品结构，支持农村经济和高新技术发展，促进经济发展方式转变和产业结构调整，同时也为缓解纺织、钢材、化肥等行业面临的经营困难进行了政策调整。”这显然对中国的抗辩是极为不利的，使得中国“搬起石头砸自己的脚”。最终，专家组裁定中国实施的关税和配额措施与“保障本国人民、动植物的生命健康”以及“保护可用竭的自然资源”的目标间没有密切联系。
在法律文件中加不加关于 “保障人民、动植物的生命健康以及保护可用竭的自然资源”的立法说明在我们看来原本是一个无足轻重的问题，我们潜意识里认为制定这些法律文件就是为了达到这些目标。然而在WTO严密的法律逻辑中，这些立法目的的有无却往往直接决定了此法律的合法性与合理性。
(三)国内立法未能准确转化WTO规则
2001年11月10日我国加入世界贸易组织后对国内相关法律进行了相应的调整。在整个对外贸易法律体系当中，《中华人民共和国对外贸易法》既体现了中国在加入WTO后贯彻加入承诺的实施情况，也为其他相关对外贸易法律、法规的制定提供了依据。其中第16条规定：“国家基于下列原因，可以限制或禁止有关货物、技术的进口或者出口：(4)国内供应短缺或为了有效保护可能用竭的自然资源，需要限制或禁止出口的。”乍一看，其与GATT第20条似乎相差无几，但将之与GATT第20条仔细对比，我们可以发现中国对自然资源的出口限制既没有规定“与限制国内生产或消费措施一同实施”这一要求，也没有规定与 GATT第20条序言中“禁止武断的、不正当歧视或对贸易造成变相的限制”相对应的要求。条件的缺失，使得中国据此做出的出口限制措施严重偏离了其作为 WTO成员应当承担的义务，在国际贸易中极易引起争端。除《对外贸易法》外，其他相关法律法规或行政规范性文件亦未准确而完整地转化WTO规则以及中国入世文件中的承诺。
三、结语
有学者将此次稀土案的败诉结果用“情理之外，意料之中”来评价，此前与本案非常相似的原材料案的败诉已经预示了稀土案在WTO争端解决机构当中的裁决结果。面对我国保护自然环境和资源的迫切需求，中国应充分吸取此次稀土案初裁败诉的教训，采取以下法律措施：(1)取消与WTO规则和中国入世文件相冲突的出口限制措施，转而实施不违反WTO规则的可替代措施;(2)修改调整国内相关立法，使得WTO规则完整而准确地转化为国内法;(3)在国内相关法律文件中明确表明“保护可用竭的自然资源”以及“保护人类或动植物生命健康”的立法目。
我国应当认真对待稀土案初裁报告揭示的在法律层面的败诉缘由，调整并完善相关法律法规，避免日后在资源类商品国际贸易中可能引发的纠纷以及逐步扭转中国在此类纠纷中的不利局面。
参考文献：
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