[摘要]主要探讨环境与发展综合决策的内涵、范畴、特征及其环境与发展综合决策的现状并阐述了环境与发展综合决策的意义。它对我国环境与发展综合决策有一定的指导意义。
[关键词]环境与发展,综合决策,内涵特征,现状意义
一、环境与发展综合决策的内涵
(一)环境与发展综合决策的概念
决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法;它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。
环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。
环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。
综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。
(二)实施环境与发展综合决策的内在要求
环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：
1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。
可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。
将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。
3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。
坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。
4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。
5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。
二、环境与发展综合决策的特征
“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。
(1)环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。
涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。
(2)它具有更大的信息吞吐量
决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。
(3)具有多目标多功能综合决策的性质
传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。
(4)着眼于更加广阔的背景
环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益;当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。
(5)强调公众参与性和决策民主化、科学化
自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。
随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。
决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。
三、环境与发展综合决策的适用范围
强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
1996年8月国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”
(一)立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。
制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。
(二)在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。
(三)在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策
制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。
(四)编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。
(五)在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。
(六)在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。
(七)在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策
(八)可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。
四、我国环境与发展综合决策的现状
(一)我国环境与发展综合决策的战略与政策
在1949-1982年的31年中，我国实行了五个五年计划，但都没有把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中，环境投入被纳入计划工作中，投入越来越高，越来越受到国家重视。
在1992年环发大会之后一个月内，中国政府发布了《中国环境问题十大对策》，明确提出实施可持续发展战略，推行经济建设与环境保护的协调发展，开展城市环境综合整治，运用经济手段保护环境等十大对策。
1994年《中国21世纪议程》第二章“中国可持续发展战略与对策”强调：“建立有利于可持续发展的综合决策机制。调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协机构，以保证可持续发展战略目标的实现。”《国务院关于环境保护若干问题的决策》(1996年8月3日)强调，国务院有关部门在“经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”
中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”
为了贯彻实施中国环境问题十大对策，和《中国21世纪议程》，1994年，国家环保局主持制定了《中国环境保护21世纪议程》，它强调了经济与环境协调发展，努力将环境政策与经济发展政策和社会发展政策协调起来。提出的第一个行动方案是“坚持经济建设与环境保护协调，是中国发展发展经济、保护环境的基本方。”此《环保议程》十分重视综合决策问题，并且提出了比较系统的环保管理政策、环保经济政策、环保技术政策、环保产业政策以及环保国际合作政策等。这绝不单是环保部门的政策，必须要强化综合决策的机制，做到：(1)把和环境与发展相关的政策的制定与执行放到国家和地区机构的关键部位中去。环境政策必须渗透到国家计划部门、经济部门、社会发展部门和科技教育等部门之中，要让国家机构的关键部位直接承担环境政策的责任与义务。(2)强化机构之间的横向联系，巩固体制改革的成果，进一步改变部门分割式的机构设置格局。认识到“我们面临的许多环境与发展问题都源于部门间职责的分割。”(《我们共同的未来》)
按该《决定》和1996年9月经国务院同意，环保局发布的《关于贯彻有关问题的通知》所规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。为迅速有效控制污染的加剧和蔓延，采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。表明了我国政府保护改善环境的决心。
逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。
2.我国环境与发展综合决策的一些实践
如今，环境与发展综合决策已经在国民经济和社会发展计划、重大经济技术政策和发展战略、重大工程建设中得到了体现，环境保护和经济发展的融合程度不断提高。如国家在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，把环境保护贯穿在经济和社会发展的各个领域，把减少污染作为优化能源结构的重要内容，把环保产业作为扩大内需的新兴产业。环境保护已经成为经济结构战略性调整的重要内容，1996年以来，全国关停了8.4万家污染严重、没有治理前景的企业，力度之大是空前的。
近几年来，一系列重大经济发展战略、重大工程建设、区域开发以及企业发展等都把环境保护作为一个重要内容。如党中央和国务院高度重视西部大开发中的环保问题，朱镕基总理指出，切实加强生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本。为了保护三峡库区的生态环境，中央提出要妥善处理移民建设与环境保护的关系，防治污染，保护山林，保持水土;库区企业搬迁，要与经济结构和企业结构调整紧密结合起来，决不能按原样搬迁，形成新的污染源。对“南水北调”工程，提出了“先治污，后引水”;正在建设的青藏铁路严格按照环保要求施工，将成为我国第一条“生态铁路”。
(二)我国的环境与发展综合决策正向着具体化、制度化、法制化方向发展
我国综合决策的机制没有很好地建立起来，在政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实行起来也有一些难度，在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。地区分割、部门分权、本单位利益本位的现象影响并阻碍着综合决策。
综合决策没有形成制度，综合决策的各种程序制度没有建立起来，缺乏可操作性。
综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如把环境保护纳入到发展计划之中，也没有“实施细则”对作如何“纳入”作些可操作性的规定。
但也应该乐观地看到，我国党和政府正是日趋于重视“综合决策”，政策与法律的规定也越来越多，越来越详细、具体，正朝着具体化、制度化、程序化、法制化的方向发展。
(三)我国环境与发展综合决策制度的立法正趋于建立和正趋于深化
我国综合决策的立法正趋于建立并在不断深化，我国的法律、法规的制定、修改、废除都把贯彻可持续发展战略作为指导思想。对自然资源的开发利用的法律都有资源与环境保护的规定，向着法律的“生态化”方向发展。《土地管理法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律十分重视对环境与资源的保护，对大力推行清洁生产，发展循环经济，开发绿色产业，建立生态工业园，都体现了可持续发展思想的指导思想，环境保护与经济发展的结合正成为各级决策部门的决策方略。
(四)经济较发达的地区地方立法和实践比较活跃
我国经济比较发达的地方综合决策的立法和实践活跃。为了建立和完善环境与发展综合决策制度，一些地方出台了相关规章制度。
广东省政府针对全省许多环境问题是由于决策失误造成的状况，于1999年6月向全省发出通知，要求全省各地必须建立和完善环境与发展综合决策机制，提高综合决策水平。要求：“从现在起，各级政府要通过编制本辖区的环境保护的规划，把环境保护目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划。各级政府和有关部门在制定区域开发规划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，在组织重大资源开发项目之前，要进行环境承载能力的论证，实现资源的优化配配置，要严格按政策和法律法规办事。
五、建立环境与发展综合决策法律制度的意义
决策的正确与否与一个国家、民族、政党、社会成员的前途、命运和生活休戚相关，影响每个社会成员的福祉和命运。
政府决策对环境保护产生重要影响，决策不当或失误是造成环境问题的主要原因;政府决策不当甚至失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素。一个愚昧的决策可能污染一条河流，危害一座城市，毁掉一座古城堡，危害远比一般刑事犯罪严重。人大常委环资委主任委员曲格平认为，“我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。”
坚持环境与经济发展综合决策是保持可持续发展的关键性措施，而综合决策法律制度则为综合决策提供了法律保障。
环境与发展综合决策的实施，是决策者思维方式的转变，是决策制度、决策机制和决策程序的深刻变革。将环境与发展综合决策上升为一项具有可操作性的法律制度，这是决策方式的重大进步，它有利于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，意义重大。
(一)实施综合决策是实现可持续发展的基本条件和重要保证。把环境保护作为决策的重要内容，从源头落实、贯彻实施可持续发展战略、环境保护基本国策。环保从源头抓起，最重要的是各级政府、各管理部门、各级领导要依法承担起改善环境质量责任，牢牢树立可持续发展观念，实行环境与发展综合决策。环境与发展综合决策制度，是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。实行综合决策制度，将有效地推进我国环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。因此，在经济快速增长时期，如何促使和保证政府决策中的环境保护因素得到强化，使政府决策成为“绿色决策”是必须着力和预先解决的关键问题和难点。
(二)它是源头上防止环境污染蔓延和生态破坏的有效措施。
这吸取了先污染后治理、先破坏后保护的历史教训。综合决策由环境污染事后补救、末端控制的被动反应模式向事前预防、源头控制的主动行为模式转变。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。
(三)它是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障
综合决策要求改变由决策部门单一决策的思维方式，让经济、社会、环境各部门甚至社会团体、公众在决策过程中广泛地参与，由个人决策向群体决策转变，由某部门参与决策向各部门参与决策、转变。综合决策要从单纯依靠领导的明智、才能走向依靠制度的约束和法制的保障。该制度对国家政府机关及其首长的决策方式、决策程序提出了具有法律约束力的明确要求。它使决策更加综合化、民主化、科学化。
(四)转变人们的发展观
从单一发展观即由国民生产总值(GNP)统帅一切的发展观到强调经济-社会-生态三维复合发展观。
传统的发展观念主要是以国民生产总值的增长为主要指标，以工业化为基本内容的经济增长。盲目追求经济发展的速度，造成了资源的巨大浪费，导致了生态的破坏和环境的污染的严重问题。这种发展观念导致了决策的失败或失误。可持续发展的决策观，要求经济发展必须与人口、资源、环境统筹兼顾，不但要考虑经济效益，还要考虑环境效益和社会效益。
(五)环境与发展综合决策它标志着政府决策由社会、经济发展的单维价值取向决策向社会、经济发展和环境保护多维价值取向决策的转变。
1978年-2000年我国经济年均增长9.5%，目前，我国经济总量已经相当大，在世界居第6位。在世界经济发展中“一枝独秀”，举世瞩目，但也不能忘记经济增长背后的沉重的环境和资源代价。如果将这个增长过程中的环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绝色国内生产总值”(GGDP)，真正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3.7%左右。
1995年中国国民经济运行的全部环境成本(自然资源的耗减，生态破坏和污染损失)约为2199.38亿元，约占中国当年GDP的3.7%(国内生产净值NDP的4.2%)。换句话说，1995年中国国内生产总值(GDP)的3.7%(NDP的4.2%)是以牺牲自然(资源、环境)为代价取得的。
(六)综合决策有利于资源的优化配置
把有限的资源进行合理的分配和科学地利用，投入到经济效益佳、社会效益好、环境效益良的地方和项目上去。不上资源浪费大、环境污染严重、经济效益差的项目。
江泽民同志指出：“综合决策对环境的影响极大。实行环境与发展综合决策，是落实环境保护基本国策，实施可持续发展的重要措施。为此，要从宏观管理入手，建立和完善环境与发展综合决策机制，使之规范化、科学化，这是各级党委、政府和各有关部门的共同任务。”
(七)综合决策有利于降低发展成本
我国在实现工业化的过程中，长期实行的是外延型、粗放型、数量型的经济模式，在经济高速发展的同时，也付出了自然资源和生态环境的巨大代价。我国的经济发展成本高于世界平均值，远高于发达国家。传统决策中没有或很少考虑到环境因素、资源价值，对自然资源进行掠夺式开发、利用，无限制的从环境中掠夺资源和大量向环境排泄废弃物，造成了资源的巨大浪费和环境的严重污染，大大增加了经济发展成本。综合决策考虑到环境因素、资源价值，进行统一规划、合理布局、综合利用，有利于降低发展成本。
