近年来,随着高检院对不服法院生效刑事裁判申诉案件办案程序调整工作的逐步推进,检察机关刑事申诉检察部门借鉴民事、行政再审检察建议适用的经验,积极探索由作出生效刑事裁判法院的同级检察机关提出再审检察建议的法律监督方式,实现了对法院生效刑事裁判的同级监督。
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一、刑事申诉检察工作中适用再审检察建议存在的问题
从河南省检察机关办理不服法院生效刑事裁判申诉案件的情况看,对于确有错误需要纠正的,其中大部分案件向法院发出了再审检察建议书,只有少部分案件直接向法院提出抗诉。通过审查备案材料和调研,发现刑事申诉案件再审检察建议的适用主要存在以下问题:
1.适用程序不规范。一是适用范围不统一。有的地方与人民法院就再审检察建议的适用初步达成共识,明确了适用范围和条件,而大部分地方并未设定再审检察建议的适用范围和条件。二是送达对象不统一。有的将再审检察建议书送达人民法院的立案庭,有的送达审监庭,有的则直接送达人民法院院长。三是是否告知申诉人不统一。有的向人民法院发出再审检察建议书后,在《刑事申诉案件复查通知书》中明确告知申诉人已向法院发出再审检察建议书,有的仅口头告知申诉人,有的则根本不告知申诉人这一情况。四是是否跟踪监督不统一。有的地方向人民法院发出再审检察建议书后,能及时跟踪监督,督促法院反馈意见;有的地方则“一发了之”,未对法院处理情况及时跟踪,了解案件办理的进展情况,导致出现再审检察建议发出后,石沉大海、不了了之的现象。五是法院受理、采纳、反馈等无程序规定,无法与检察机关的工作形成有效衔接。
2.文书不规范。一是文书格式不统一。各地再审检察建议书的写法不一,一个地方一个格式,内容五花八门,有的文书内容过于简单,说理性不强,文书质量不高;有的在文书中未明确提出“建议人民法院再审”;几乎所有的再审检察建议书均未附注回复地址、联系人和联系方式;甚至个别地方以红头文件形式印发再审检察建议书。二是文书编发管理不规范。虽然文书加盖的有院印,但是有的没有文书编号,有的未由院办公室统一编号。
3.人民法院对再审检察建议的认同度不高。有的法院认为,刑事申诉案件适用再审检察建议没有法律依据,法院无法解决案件来源问题,明确拒绝使用再审检察建议;有的法院将再审检察建议当作普通申诉案件处理,办理周期过长,回复不及时;有的法院则对再审检察建议置之不理,不作任何回复;有的法院即使启动再审程序,再审检察建议的采纳率也很低,2012年河南全省再审检察建议的采纳改判率为14.08%,今年上半年则不足2%。
4.法律监督力度薄弱。遇到人民法院对再审检察建议拒不采纳或不予回复的情形,有的检察院束手无策,未能及时运用其他监督方式,尤其是抗诉来保障监督效果,导致检察机关的法律监督软弱无力或者流于形式。
5.工作开展不平衡。有的地方积极探索适用再审检察建议,并通过再审检察建议纠正了一些生效刑事裁判中的错误,有的地方这项工作至今仍为空白。
二、刑事申诉检察工作中适用再审检察建议存在问题的原因
刑事申诉案件再审检察建议适用中出现上述问题的原因是多方面的,笔者认为,制约刑事申诉案件再审检察建议适用的主要因素有以下几点:
1.缺乏明确的法律依据,法律地位不明确。刑诉法对再审检察建议没有明确的规定,现行法律和工作规定中,涉及检察建议的规定也屈指可数,最高人民检察院2009年11月出台的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,对检察建议的适用范围作出了规定,采用列举的形式规定了六种可以提出检察建议的情形,刑事案件再审检察建议不在其适用范围之列。刑事申诉案件适用再审检察建议,除了领导讲话等相关工作文件有所提及之外,唯一对此作出明确规定的是《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》,⑴但该规定仅是检察机关内部的工作规定,对人民法院没有约束力。虽然人民法院在《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中认可了再审检察建议,⑵但该纪要只对个案适用再审检察建议表示认可,且法律位阶低,没有对再审检察建议的适用作出具体规定,在实际工作中得不到有效执行。由于缺乏明确的法律规定,再审检察建议的法律监督地位没有得以明确,检、法两院对刑事申诉案件再审检察建议的适用很难达成共识。
2.缺乏适用规范。法律未对刑事再审检察建议作出明确规定,最高人民法院和最高人民检察院也未对刑事再审检察建议适用的范围、条件、审批程序、文书格式和法院受理、反馈、采纳、启动再审程序等具体问题作出规定予以规范。一些地方检察院在地方性法规明确了再审检察建议法律地位的背景下,就刑事申诉案件再审检察建议的适用与人民法院会签文件,以规范刑事申诉案件再审检察建议的适用,强化再审监督效果。如福建省人民检察院刑事申诉检察处与福建省高级人民法院立案庭就再审检察建议等内容达成共识,形成了《关于加强协调配合规范办理不服法院生效刑事裁判申诉案件工作座谈会纪要》,下发全省,有力地保障了全省各级检察机关办理不服法院生效刑事裁判申诉案件工作的开展。但涉及刑事申诉案件再审检察建议的基本规范由地方检察院进行规定,本身就说明了立法的不完善和适用的不规范。
3.缺乏抗诉的刚性支持。囿于“建议”的特点,再审检察建议没有强制力,并不必然启动再审程序,最终是否启动再审程序仍由人民法院决定,因此,相对于抗诉而言,再审检察建议是一种“柔性监督”,如果缺乏抗诉这种“刚性监督”的有力支持,单纯适用再审检察建议不能保证法律监督效果。刑事申诉检察工作实践中,在抗诉和再审检察建议之间没有建立有效的衔接机制,人民法院对再审检察建议不作回复或不予采纳的,几乎没有通过提请抗诉继续监督的。
4.缺乏与人民法院的沟通。由于再审检察建议的非强制性,人民法院是否接受再审检察建议启动再审程序的结果是不确定的,然而从提出再审检察建议的目的上讲,检察机关希望人民法院能够按照建议内容启动再审程序,纠正原判决、裁定中的错误,发出再审检察建议前后,检察机关只有与人民法院进行协商、沟通,才能保证再审检察建议的适用效果。由于不服法院生效刑事裁判申诉案件办案程序调整之前,控申部门没有出庭支持抗诉的职能,与人民法院基本上不联系、不沟通。程序改革之后,有些地方仍然没有与人民法院主动沟通的意识,更没有与人民法院建立相应的沟通机制,这同样也制约着刑事申诉案件再审检察建议的适用。
5.缺乏对再审检察建议的正确认识。这是制约刑事申诉案件再审检察建议适用的人为因素。刑事申诉检察工作中,一些检察人员和审判人员对刑事再审检察建议的认识有偏差。有的检察人员认为,再审检察建议是检察机关行使监督权的一种方式,在什么条件下适用,不需要征得人民法院同意,没有必要与人民法院沟通;有的检察人员则认为,再审检察建议没有强制力,发了也白发,“一发了之”,不再过问。与之相对应的,人民法院对再审检察建议也有不同认识。有的审判人员认为,抗诉是检察机关的法定监督方式,既然生效裁判有错误,检察机关就应当提出抗诉,没有必要发出再审检察建议;还有的审判人员认为,申诉案件与信访案件交织在一起,检察机关向人民法院发出再审检察建议,其实是将矛盾焦点向人民法院转移。对再审检察建议的种种不正确认识,致使再审检察建议不能在刑事申诉检察工作中发挥应有的诉讼监督职能。
三、完善刑事申诉检察工作中适用再审检察建议的对策
笔者认为,完善刑事申诉检察工作中再审检察建议的适用,更好地发挥再审检察建议在刑事审判监督中的优势,需要从以下几个方面着手:
(一)明确再审检察建议的法律地位
由于法律对再审检察建议的地位没有明确规定,从根本上影响着刑事申诉检察工作中再审检察建议的监督效果。因此,要从根本上解决刑事申诉检察工作中再审检察建议适用的问题,需要在立法上明确再审检察建议的法律地位,修改刑诉法时将再审检察建议明确规定为一种监督方式,将其正式纳入刑事审判监督程序,并对其适用的范围、程序、效力等规范化,最终形成完善的再审检察建议制度。但由于目前立法情况所限,建议由最高人民检察院与最高人民法院共同协商,联合制定和发布具有普遍约束力的规范性法律文件,对再审检察建议的适用范围、条件、程序、法律效力和人民法院受理、审查办理、反馈等各方面作出明确规定,以减少再审检察建议在适用中的阻力,保证再审检察建议的有效适用。
(二)构建再审检察建议的基本程序
明确适用范围。理论和实践上对刑事再审检察建议的适用范围观点不一。有观点认为,刑事再审检察建议适用于应提请抗诉以外的其他存在轻微错误或者问题的已生效刑事裁判;⑶有的观点认为,刑事再审检察建议的适用范围应包括:符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意立案复查的;非因法院原因导致错误,不宜抗诉的;程序违法足以影响公正,但又不属于抗诉范围的;判决书、裁定书存在技术性差错,不影响实质性结论的;存在其他因素导致错误,但又不宜或不能抗诉的。
有的地方检察院在实际适用中,将生效判决、裁定确有不当,处于可抗可不抗诉之间,提请抗诉可能不予支持,但不提请抗诉又无法表达检察机关意见的情形也列入刑事再审检察建议的适用范围。⑷人民法院对划定刑事再审检察建议适用范围的基本观点是,“就目前而言,再审检察建议的提出主要针对以下几种情形:其一,非因人民法院自身原因所致的错判;其二,审理程序违法足以导致错判,但又不属于抗诉范围的案件;其三,审理程序或生效裁判文书存在某些技术性差错,但不影响实质性审判结论的案件等。
