依法治国是我国发展的基本政策，现如今，随着社会的发展，我国也根据需要颁布了一些列的政策。为了更好的实现国家和人民的发展，建设社会主义法治国家，我国根据依法治国的战略手段对环境资源的保护政策也开始落实起来。本文是一篇政治论文范文，主要论述了对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系的思考。
论文摘要 党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在“依法治国”方略指导下，对照云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的困难和问题，我们应该从云南环境资源保护的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系等方面着手，进一步健全和完善云南省环境资源保护法治化体系建设。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。这就要求我们加快制定和完善严格的具有云南特色的地方性法规，会同国家相关环境资源保护法律法规在云南的有力实施，才能达到云南环境资源保护的法治化。
论文关键词 环境资源保护,法规体系,地方性立法
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这也是自1997年9月，党的十五大提出“依法治国”方略17年后，党的全会首次以“依法治国”为主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的路线图。这个路线图就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这也是自1978年党的十一届三中全会以来，在党的领导下，我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系基础上，包括环境法治体系建设在内的各领域法治化体系建设的题中应有之义。在“依法治国”方略指导下，对照云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的困难和问题，我们应该从云南环境资源保护的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系等方面着手，进一步健全和完善云南省环境资源保护法治化体系建设。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。这就要求我们加快制定和完善严格的具有云南特色的地方性法规，会同国家相关环境资源保护法律法规在云南的有力实施，才能达到云南环境资源保护的法治化。
一、云南省环境资源保护地方性法规体系建设基本情况
云南是西南生态安全屏障和生物多样性宝库，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南拥有良好的生态环境和自然禀赋，最早提出建设绿色经济强省，环境资源与生态保护任重道远。随着我国民主法制建设进程的不断推进，云南省环境资源立法工作也得到不断加强和改进。近年来，云南省地方各级人大及其常委会，树立科学立法、民主立法理念，在确保立法质量的前提下，积极开展民族自治立法、经济领域立法、生态环境立法。与其他地方相比，云南省环境资源保护地方立法工作起步较早，尤其是在环境资源立法框架设置上，基本上都设置了环境资源的规划、环境资源的管理机构和职责、环境资源的监督管理、环境资源的保护、利用和改善、防治环境污染和其他公害、法律责任等内容。认真梳理云南省环境资源保护方面的地方性法规，自1992年以来，云南省先后制定了《云南省环境保护条例》、《云南省农业环境保护条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省无线电电磁环境保护条例》、《云南省湿地保护条例》、《云南省云龙水库保护条例》、《云南省阳宗海保护条例》、《云南省滇池保护条例》、《云南省牛栏江保护条例》、《云南省风景区保护条例》、《云南省实施(中华人民共和国矿山安全法)办法》、《云南省实施(中华人民共和国水土保持法)办法》、《云南省荒山有偿开发的若干规定》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林条例》、《云南省程海保护条例》、《云南省抚仙湖保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》、《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例》、《云南省渔业条例》等环境资源保护方面的地方性法规。除此之外，有的民族自治地方还制定了相应的环境资源保护方面的单行条例，如《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》、《云南省耿马傣族佤族自治县森林保护和管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》等等。据统计，截至目前，云南省共出台了近30部环境资源保护方面的地方性法规，如前文所列;出台了与环境资源保护相关的政府规章20余项，如《云南省环境保护行政问责办法》等;出台了近20个云南省人民政府规范性文件，如《云南省人民政府关于印发云南省大气污染防治实施方案的通知》、《云南省人民政府关于加强环境保护重点工作的意见》等，另外还有州市政府出台的规范性文件，如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》等。可以说，云南省的环境资源保护地方性法规体系已经初步建成。正式这些地方性法规、政府规章和规范性文件的不断健全和完善，为云南省的环境资源保护提供了有力的法制保障;与此同时，也正是这些地方性法规、政府规章和规范性文件，连同国家有关环境资源保护方面的法律法规和部门规章以及国际条约，基本覆盖了云南省环境保护的主要领域，这些法律法规和政府规章以及规范性文件，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了云南省环境资源保护有法可依、有章可循，也基本实现了五位一体的环境资源保护法制化。
二、云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的问题
近年来，云南省环境资源保护与生态文明建设取得了实质成效。生态文明必须是生态制度文明。制度文明离不开立法，这是环境资源保护和生态文明建设的前提和基础。加强云南环境资源保护和生态文明建设地方立法是大势所趋(即维护区域、国家乃至国际生态安全的战略需要)，也是形势所被迫(生态环境比较脆弱，生态安全受到威胁，形势严峻)。这些年，我省环境资源保护和生态文明建设地方立法成效显著，已经建立了环境资源保护和生态文明建设的区划制度、自然保护区制度、生态示范区制度、规划制度、目标责任制度、建设项目管理制度、生态环境监测和破坏事故防范、预警制度等。在正确审视云南省环境资源保护和生态文明建设地方立法取得巨大成就的同时，也应清醒地认识到，云南省环境资源保护立法也存在许多不完善的地方，尤其与党的十八届三中、四中全会提出的环境资源保护战略目标和任务还有很多差距：一是这些地方性法规，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法规的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草，多多少少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都只做原则性规定。这不利于生态环境资源法治的统筹和整体推进。二是法规对于监管体制的设置，也应定纷止争。三是现行的地方立法启动和起草制度需要改变。以上等等诸如此类问题的存在，不仅仅是云南的个性问题，同样也许是全国各地的共性问题。为此，党的十八届四中全会要求对立法模式予以改革，要求建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的现象。
2014年10月27日，习近平同志在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议指出，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。这也为健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设指明了方向。
三、对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设几个问题的思考和设想
党的十八届四中全会提出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。认真学习和思考党的十八届三中、四中全会提出的有关环境资源保护战略目标和任务，结合云南实际，对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设提出以下思考和设想：
一是要结合云南实际，由省级人大牵头，组织省政府法制及相关部门，编写云南省环境资源保护立法项目目录，制定涉及环境资源保护立法项目计划和时间表，尽快建立、健全和完善一套有效约束云南生态环境开发行为和促进云南绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明地方性法规和政府规章。
二是要尽快改进环境资源保护地方立法模式，防止地方立法利益部门化。对于涉及云南环境资源地方性法规制定或者修改的启动，可以由省人大及其常委会根据执法检查或者调研来决定，也可以由省政府提请省人大或其常委会审议来决定，省政府在做出提请的决定前，可以由政府各部门提出意见;对于省人大或其常委会决定启动环境资源地方性法规的制定或者修改的，只能由省人大常委会有关专门委员会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托省政府法制办甚至各部门起草草案，这样可以保证法规草案的公正性和超越性;对于省人大有关专委会或者常委会有关工作委员会进行调研拿出环境资源保护草案后，可以召集省政府法制办和各部门听取意见，但这些意见只能供省人大参考。超脱的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，省政府法制办决定制定或者修改涉及环境资源保护政府规章时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛征求社会的意见。部门意见只能作为参考，地方立法不能被部门牵着鼻子走。
三是要尽快建立健全和完善符合云南实际的统分结合的自然资源产权法律制度，加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治及九大高原湖泊生态环境保护等法律法规。产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。环境资源保护地方立法是个系统性很强的工程。为此，根据新修订的《环保法》，结合云南实际，要加快修订《云南省环境保护条例》步伐，在修订中深入研究制定适合云南省的自然资源产权、生态补偿、水源地保护、石漠化治理、矿产资源保护等方面的内容，以《云南省环境保护条例》统领环境资源保护的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统要求;与此同时，在国家要建立健全自然资源产权法律制度的基础上，要及时落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益。鉴于云南自然资源丰富、资产总量巨大、资源属性有所不同等情况，可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制，科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等;同时要加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治和九大高原湖泊生态环境保护等方面的地方性法规和政府规章，例如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》，在条件成熟时，可以上升为地方性法规。目前，由于缺乏这一基础性的地方性法规，云南省环境资源保护方面的地方性法规比较零散、不全面、适用性不强。如环境保护条例、 陆生野生动物保护条例 、农业环境保护条例、自然保护区管理条例、 珍贵树种保护条例 、林地管理条例、风景名胜区条例、湿地保护条例和九大高原湖泊保护条例。
四是要加快完善云南省国土空间开发与保护方面的地方性法规体系建设。环境资源保护和生态文明建设不是要求人们消极地对待自然，而是在把握自然规律的基础上积极地能动地利用自然，改造自然，使之更好地为人类服务。因此，保护与开发就成为环境资源保护和生态文明建设地方立法的不解难题，必须坚持保护优先，适度开发利用原则。保护必然意味着限制地方经济发展，而不开发利用自然资源，不发展经济，也很难为当地政府和群众普遍接受。由此形成了在保护中开发，在开发中保护的理论命题。但地方立法中很难把握这个“度”，严格保护，必然对特定区域禁止或者限制开发，当地老百姓不答应。不禁止或者限制开发，又可能造成生态资源的毁灭性破坏。因此，地方立法应当在规范这个“度”上下功夫，要在区域、禁止什么、限制什么和替代手段、监管模式上下功夫，要求地方政府根据不同区域和建设的不同时段制定经济发展目标，将经济建设寓于环境资源保护和生态文明建设工作之中，做到在进行保护环境资源和生态系统重建的同时改善区域人类生存条件，如大力发展高原特色生态高效农业，在生态环境脆弱地带建立高原特色生态高效农业。创新生态文明制度，不能单纯、孤立地讲生态环境或经济发展问题。云南又是西南生态安全屏障，全省很大一部分划入了限制开发区和禁止开发区，国家要求云南省受保护区域的面积要达到全省国土总面积的14%以上，要肩负起保护生态环境重任，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，这些生态环境资源保护地区就要牺牲工业发展的利益，就会形成经济发展与环境保护的矛盾。创新生态文明制度，要紧密结合云南省情，认真处理好经济发展和环境保护的关系，既不能“竭泽而渔”搞经济发展，又不能“缘木求鱼”抓环境保护，既要金山银山，又要绿水青山。
五是加快制定和完善适合云南实际的生态补偿的地方性法规。目前云南全省森林资源有偿使用，实行育林基金征收使用管理、占用征收林地补偿、森林植被恢复费征收管理三种制度。实施了森林生态效益补偿金制度，权属为国有的国家级和省级公益林每年每亩补助5元;权属为集体和个人的国家级公益林每年每亩补助15元、省级公益林每年每亩补助10元，2013年总计支付补偿金15.5亿元。草原生态保护补助奖励机制中央财政每年补偿金额为4.8亿元。根据国家主体功能区划，云南省有18个县划为限制开发区的重点生态功能区，由中央财政进行财政转移支付补偿，2013年中央财政补偿金额为18.86亿元，云南省级财政配套11.79亿元。云南省仅有18个县属于国家级重点生态功能区，纳入中央转移支付范围，而云南省生态功能区涉及面广，省政府确定的生物多样性保护重点区域有44个县，生态补偿范围窄、补偿标准低。此外，云南省级财政在对重点生态功能区转移支付的实际操作中，将补助范围扩大到129个县(市、区)，重点生态功能区转移支付政策与实际需求差距较大，与实际确定的生态功能区补偿错位也较大，政策预期效应难以凸显。
生态文明建设中瓶颈之一是资金不足。目前，国家投入有限，地方投入困难，设定收费难，自然资源有偿使用杯水车薪，生态环境补偿制度难以出台，社会力量共同参与、引进外资、财政援助、税收支持不足。必须坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则，通过多种方式筹集生态文明建设资金，地方立法应当明确政府要加大投入，大力引进外资，云南具有丰富的环境资源的省情决定了云南建立生态补偿机制的重要性与迫切性，在水资源、森林、湿地、流域、矿产资源开发的生态补偿等方面都有值得思考的地方，云南省环境资源保护地方立法在生态补偿机制的建立方面是大有作为，应积极通过各种途径，建议国家尽快建立生态环境补偿机制：一是确定补偿的重点领域。从云南的实际出发，应把重点放在建立好城市水源地和辖区小流域的生态补偿机制上。二是确定生态补偿的主体和补偿原则。生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护或破坏事件中的责任和地位加以确定;补偿原则可考虑破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿四个方面的内容。三是确定补偿标准。应细化各种补偿标准，最大限度地发挥生态补偿机制在环境资源保护方面的重要作用。四是确定生态补偿的途径与方式。在政府补偿机制外，还应积极探索市场补偿机制，促进补偿主体和补偿途径的多元化发展。
六是在地方立法中要尽快理顺环境资源保护体制机制。由于环境资源保护和生态文明建设涉及上下级政府和很多部门，缺乏有效的生态文明建设管理体制，造成环境监管体制不顺，执法能力弱，管理体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，结果是投资分散，责任推诿，有效治理不显著，主要表现在：一是机构设置不合理。环保权横向分散，多头管理，难以形成多部门执法合力，常常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬。二是环保行政部门权力小，手段软，环保权威十分有限，缺乏查封、扣押、冻结、没收等行政强制手段，处罚的数额也受到很大限制，远远低于污染治理成本;三是执法不严。受诸多外部因素制约，面对排污企业或项目，往往不敢执法，不善执法。四是基层环境监察机构力量薄弱，难以适应新形势下环保执法的需要;五是环境信息公开不够。政府对环保信息公开有顾虑，无专业队伍和专门机构，资金投入不足;六是跨部门、跨地区的环保协作机制不畅。环境保护涉及的地域、行业、部门、专业较为广泛，存在职责交叉、各自为政的现象，有些谁都来管，有些谁都不管。由于协调联动机制不完善，各地区、各部门、各行业之间联系不畅，尤其是江河流域的污染防治，会造成地区间职责不清，职权不明，难以发现问题和有效解决问题。基于上述问题的存在，云南省在地方环境资源保护地方立法工作中，应该关注体制机制方面的问题，最后以法规的形式加以明确和规范。
云南拥有良好的生态环境和自然禀赋，在环境资源保护和生态文明体制改革方面有过一些成功的探索和实践，特别是在环境资源保护地方性法规者政府规章以及规范性文件建设方面有许多经验值得总结。进一步做好云南生态文明体制改革和环境资源保护，要牢固树立改善生态环境就是发展生产力的政绩观，完善相关办法和政绩考评体系，把生态文明建设和环境保护列为发展的红线和高压线，把资源与经济、社会协调发展作为考核的重要内容，推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不简单以GDP论英雄，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长;同时，要进一步强化刚性约束，充分发挥云南省级人大及其常委会的立法权，进一步健全和完善环境资源保护地方性法规，强化政府规章的执行力，真正用制度和法律保护生态环境，真正把健全自然资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿机制等要求落实到改革开放和现代化建设全过程，落实到争当全国生态文明建设排头兵的具体行动中。
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