城市管理与市民群众的生产生活息息相关，城市管理行政执法是城市管理的一种具体手段或者途径，对于建构和谐社会、建设宜居城市具有重要的作用和意义。本文对城市管理行政执法中存在的问题及其原因进行了简要分析，探索并提出了构建城市管理行政执法和谐氛围的方法和途径。
《城市公用事业》读者对象是从事该领域的研究、设计、管理人员、领导干部和大专院校有关专业的师生以及关心城市公用事业的广大市民。
城市管理与市民群众的生产生活息息相关，是面向群众、服务群众的一项重要公共服务，是实现好、发展好、维护好人民群众根本利益的有效途径，是构建和谐社会的一项重要内容，同时也是社会矛盾多发、容易引发社会不稳定因素的敏感领域。城市管理行政执法机关作为建设法治政府的重要载体，是保证城市机体有序运转、构建和谐社会的重要力量。因此，在构建社会主义和谐社会、规范行政执法、保护公民权利的大背景下，城市管理行政执法部门必须正视在城市管理行政执法中不断出现的新情况、新问题，以人为本，努力构建城市管理行政执法的和谐氛围。
一、构建城市管理行政执法和谐氛围的现实意义
(一)构建城市管理行政执法和谐氛围是构建"和谐社会"的重要内容。胡锦涛总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这一界定充分揭示了和谐社会的内涵，为我国各个领域工作的开展提出了全新的要求，指明了行动的方向。城市管理行政执法肩负着解决冲突与矛盾、消除不和谐因素、维护社会良好秩序、落实行政法治的重要职责，其目的在于提高市民城市意识和整体素质，为居民提供整洁有序的生活居住环境，增强人民群众遵纪守法、团结互助意识，与构建和谐社会的总体目标是一致的。
(二)构建城市管理行政执法和谐氛围是依法行政的根本要求。依法治国是党的基本治国方略，而依法行政是依法治国的关键，也是城市管理行政执法的生命线。做好城市管理行政执法工作，必须树立依法行政、以人为本、执法为民的理念，推动城市管理行政执法始终在法治的轨道上运行。因此，城市管理行政执法必须切实改变过去"重实体、轻程序"的执法模式，杜绝人情执法、关系执法、野蛮执法，进一步提高行政执法的透明度，增强行政执法的公信力，全面构建城市管理行政执法和谐氛围，才能体现政府以人为本、执政为民的管理理念，树立政府在群众中的威信。
(三)构建城市管理行政执法和谐氛围是适应城市全面快速发展的需要。构建城市管理行政执法和谐氛围，营造良好执法环境，深入开展城市管理行政执法工作，是加快推进城市化进程，全面提升城市竞争力的重要举措。城市环境作为一种无形资产，是一个城市的 "脸面"，是展示社会文明程度的一扇"窗口"，是树立对外形象的一张"名片"，只有把城市管理抓上去，把环境做优、做美，才能吸引更多的海内外客商到我市投资兴业，引进更多的资金、人才、技术，促进城市经济和社会各项事业又好又快发展。
二、影响构建城市管理行政执法和谐氛围的制约因素
新形势下，城市管理面临的机遇与挑战并存。在构建和谐社会过程中，城市管理工作总体上是和谐的，但也存在着不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要表现在：
(一)城市管理意识不强，为构建城市管理行政执法和谐氛围带来观念上的制约。目前，仍然不同程度存在"重建设轻管理"、"重经济效益轻社会效益"的观念;仍存在突击式的管理模式;仍缺乏对城市管理深层次问题的研究;对城市管理的宣传教育力度不足，全社会和谐共管的良性互动局面有待形成。
(二)城市管理的体制机制尚不完善，为构建城市管理行政执法和谐氛围带来体制上的障碍。城市管理涉及多个职能部门，存在难以有效协调职能部门的实际困难，对城市管理效果难以形成统一的考核、验收标准，难以形成统一的工作力度和工作步调，有时职能部门之间互相扯皮、推诿责任，一定程度给城市管理带来了被动。
(三)市民的城市管理意识薄弱，增加了构建城市管理行政执法和谐氛围的艰巨性。市民自我管理意识欠缺，违法后还蛮不讲理的现象较为严重;农民工、外来工和失业人员等要融入现代化城市文明，仍需要一个素质逐步提高的过程。
(四)城管执法队伍综合素质不高，影响了构建城市管理行政执法和谐氛围的进程。随着城市规模的不断扩大，城市管理行政执法的任务越来越重，部分执法队员在执法过程中缺乏换位思考，需进一步增强人性化管理意识;城市管理专业人才匮乏;城管执法文化亟待构建。
三、产生问题的原因分析
(一)部分城市管理行政执法主体执法不文明。部分城市管理行政执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致"城管打人"的案例屡屡见诸报端。某些城管执法人员尤其是协管员，法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行对执法相对人进行处罚。城市管理行政执法主体的不文明执法，严重损害了城市管理行政执法队伍的整体形象，激化了城市管理行政执法主体与相对人的矛盾冲突。
(二)城市管理行政执法的工作性质及环境的特殊性。城市管理行政执法的工作性质及现实环境决定了城市管理行政执法不可避免的处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。在城市管理中，城管执法部门与执法相对人之间的矛盾可能是其涉及的所有矛盾中最尖锐、最不容易协调的:一方面作为执法方的政府部门确实有权力和责任对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚;另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法违规行为，而且其从事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管执法对象大部分属于弱势群体，这些弱势群体为了生存不得不从事"违法"活动，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的"敌我"两个阵营。
(三)城市管理行政执法政策制度和法规体系不完善。城市管理行政执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范。城管执法法律地位的不明确使其始终存在着合法性和合理性不足的致命缺陷。全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地:它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于"弱势地位"。其颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，滥用行政处罚自由裁量权的现象时有发生，不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益。
(四)政府城市管理理念落后。城市管理行政执法中暴露出来的许多问题，其实质反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突、传统管理手段与多元化社会中日益复杂的管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。这种一元化的城市管理理念在城管执法中的体现就是:政府是城管执法的唯一主体。这种以行政执法机关为单一主体的城管执法模式，在实际执行中最大的弊端在于其他主体在城管执法中的参与权被剥夺了，使政府执法部门和执法对象处于直接对立的境地。二者之间缺乏一种矛盾缓冲机制，逐渐导致了今天城管执法的现实困境。
四、构建城市管理行政执法和谐氛围的对策与建议
解决这些问题必须要有清醒的认识，必须解放思想，迎难而上，有所作为，切实增强服务城市建设、保障城市管理的责任意识，要扎扎实实抓好"依法行政，执法为民"的主题教育，切实把城管执法放在构建社会主义和谐社会的大环境中来思考，放在保障城市经济社会又好又快发展中来建设，以创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为整个社会的和谐进步提供良好环境。
(一)要在统筹城乡发展的历史进程中谋划城市管理行政执法工作。随着城镇化进程的加快，不同地区之间的人口流动，使城乡之间发展的不平衡导致的各种矛盾，摆在了城市管理者的面前。城乡统筹是一场广泛而深刻的变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，我们必须跳出传统思维方式，科学认识城乡统筹发展的内涵，在城管执法工作中既要维护好城市环境，又要保障各种人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体问题具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象心悦诚服、对处理结果平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。要突出长效管理，把城市管理的重点放在建立长效机制上，变突击查处为经常服务，变政府部门单一型管理为全民参与型管理，使城管执法工作永葆生机和活力。
(二)城市管理行政执法必须树立"以人为本"的理念。以城市管理行政执法中出现问题最多的流动商贩占道经营为例。首先，我们必须明确在公民的所有权利中，生存权是最重要的。在经济条件没有那么发达的情况下，重视人的基本权利比城市的整洁更加重要。因此，采取更加宽容的、以人为本的城管执法理念是一种更加理性的选择。其次，从一元治理转向多元治理。城市是人民的城市，"人民城市人民管，管好城市为人民"不应只是一句口号，它更应该体现在政府的城管理念和具体政策中。因此，必须改变政府长久以来以控制性管理为主的思维方式和城管执法单一主体的状况，使企业、公众和各类非政府组织参与到城市管理中，形成政府与社会共同治理的良好局面，实现城管执法领域里的"善治"。
(三)具体制度上需要体现执法相对人和公众的权益。首先，从"只堵不疏"到"堵疏结合"，为城管执法相对人谋求出路。提供公共服务，满足百姓需求是政府的责任，只要政策引导得当，城管执法相对人也会选择合作而非对立的方式。以在各城市普遍出现的"夜排档"为例，一些大城市的中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向坐商转化提供条件。而在一些小城镇可以在城郊为这些分散在城市中的商贩建立集中经营的场所，既可以减少与流动商贩"打游击"、美化市容，又可以使商贩们有了合法的经营场所。其次，建立城管执法重大案件听证制度。城管执法部门应对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策以及符合听证条件的案件按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公众以及各类非政府组织的意见和建议，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。
(四)加强非政府组织在城管执法中的作用。非政府组织参与城管执法，不仅可以直接分担和减少城管执法部门的工作量，而且相对于政府而言，非政府组织更接近社会基层，更能为民众特别是弱势社会群体服务。目前加强非政府组织在城管执法中的运用途径主要有两个:一是大力发展城管执法志愿者组织。城管执法志愿组织的壮大，可以在一定程度上缓解城管执法工作任务繁重、人力不够、经费紧缺的现状。二是推进城管执法的社区化。随着传统"个人—单位—国家"管理模式的削弱，"单位制"在城市管理中的地位逐渐消失，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区发生紧密的联系，城市社区因此成了社会整合的重要依托和载体。社区在城市管理中的作用日益重要，依赖于社区里各类非政府组织的作用来推进城管执法社区化的实质，就是让社区中的非政府组织和居民以主体姿态参与到城管执法中。可以采取的措施有:对那些为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的公益性非政府组织，政府要给予政策倾斜;开辟非政府组织参与管理社区事务的渠道，促进居民自治格局的形成; 通过与高校合作开设培训班等多种形式，加强社区内非政府组织的人才建设。
(五)建立和完善城管执法相关法律法规。针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同，使其在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的"城管现象"，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。
(六)要在改善民生、构建和谐中体现城管执法的文明素养。中央强调，经济发展要坚持好字当先，要更加重视改善民生，促进社会和谐，要逐步解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改善民生、构建和谐是当今时代的主题，建设文明城管，坚持文明执法与严格执法相结合是时代对城管执法工作的新要求。执法必须坚持以人为本的原则，并将其体现在一系列维护好、发展好、实现好群众利益的政策举措上，体现在法律制定与实施过程中的人文关怀上。确立"执法就是服务，执法就要服务，执法必须服务"的执法理念，必须坚持服务在先的原则，把方便市民、服务市民、造福市民作为基本职责，力求"服务、管理、执法"的有机统一。在城市管理行政执法中，决不能以牺牲群众利益为代价换取城市发展，特别要注意急人所急，帮人所难，在维护环境秩序的同时，兼顾好群众的就业和生活问题。
(七)要在信息化建设中研究城管执法工作有效开展的最佳途径。目前，数字化已引入城市管理，给城市管理行政执法带来了全新的发展空间，促进了政府管理模式由传统的管制型向以高效、务实、透明、廉政为特征的服务型转变。这不仅充分体现了"精细化、网格化、信息化、人性化"的现代管理理念，也为实现城市管理模式创新奠定了技术基础。推进城市管理网格化，是提高城市现代化水平的重要途径，是加快转变政府职能的重要手段，是坚持以人为本、为民服务的重要体现，是群众参与城市管理、监督政府的重要平台。城管执法一定要牢牢把握住时代的脉搏，进一步解放思想，坚决破除陈旧落后的思维方式和管理理念，积极引入和创新以建立数字化城管为平台的执法体系，不断提高城市管理水平。
(八)从转变政府职能的要求出发推进城管执法的公共关系建设。党的十七大报告指出："要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。"服务型政府不再是凌驾于公民社会之上的官僚，而是为公众服务的"仆人"。这种管理思想反映在城管行政执法中，就意味着城管行政主体在执法过程中，不再是位居庙堂之上、依靠权力控制相对人的"管理者"，而是与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的"服务者"。相应地，城管行政执法主体与行政相对人之间的关系，也由命令、控制、管理的关系转向亲民、执法、服务的关系。要善于组织群众，发动群众，在工作中真正做到为群众着想、替群众办事、请群众参与、让群众监督。充分发挥城管执法"二级政府，三级管理，四级网络"的作用，加强联系沟通和协调，真正形成管理合力，达成管理资源运用的最大化，管理效果的最佳化，执法效率的最高化。要创新内部管理机制，加强执法队伍建设，按照"人性化管理、精细化管理、主动性服务"的原则开展执法工作，提高执法队伍的执行力和公信力，不断提高执法效率和执法水平。
城市管理行政执法是一项复杂的社会系统工程，它不仅与城管执法工作本身有关，还与一个国家的利益表达机制、就业以及社会保障等制度密切相关，后者的完善可以为城管执法创造一个良好的环境。因此，城管执法工作的顺利开展，还需要加强配套制度尤其是社会保障制度的建设，只有这样，才能逐步使城管执法走出现实困境，真正构建城市管理行政执法的和谐氛围。
