摘 要：农村土地确权是农业转移人口市民化的基础工作。本文以重庆市武隆县为例，分析了我国农村土地确权档案工作的现状、经验及存在的问题，并提出了解决的对策。
关键词：期刊青年时代,农村土地确权,档案管理,土地档案
1 引言
在城镇化发展的今天，国家高度重视“三农”等一系列问题，尤其是与农民生活息息相关、联系最紧密的土地问题。近年来随着农村土地流转政策的全面实施，农村土地的经营形式不断增多，农业经营模式呈现规模化、集约化、现代化发展的趋势，但是在土地流转的过程中却不断出现土地权属和其他权利不清引发的纠纷，而这些纠纷很大一部分是由于与之相关的文件、档案等不足造成的。
土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核实审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记确认，才能得到确定和确认。
档案就其本身的证据价值和凭证价值而言，对于农村土地确权工作有着极为重要的意义，因而，从档案管理角度出发，解决农村土地确权工作中存在的问题则是本文着重探讨的内容。
2农村土地确权档案工作现状—以重庆武隆为例
2.1重庆武隆土地确权工作现状及经验
目前，在国家的统一领导之下，土地确权工作已经在全国各地开展起来。伴随着土地确权工作的开展，土地确权档案的管理工作也正在稳步推进，笔者选取了目前我国农村土地确权档案管理工作水平较高的重庆市武隆县，以点入面来总结其土地确权档案管理工作。
重庆武隆县的档案从1951年开始形成，而1980年之后的档案较为健全和完善。武隆县档案馆对于土地确权档案的收集、整理、归档已经有了明确的制度规划。
其土地确权档案的类型包括动员大会村民签字及按有手印的文件、土地面积确认表、土地持有人核实表等等，它所有的文件都是在土地确权过程中行成的一系列文件及档案。而土地确权档案的收集和管理都是由特定的法律程序和统一规范的。土地确权工作是由党委领导各地政府、档案局档案馆、村民小组共同完成。
武隆县农村土地确权档案形成过程中主要是经历了四个阶段：
第一，由农村和村社召开村民小组会议，以新农村村名小组为单位，宣布开展土地确权活动，参加动员会的所有人员签字、按手印，即代表同意并配合此活动的开展。
第二，在第二轮土地调查时根据第一次土地调查汇总土地权属情况，给予确权颁证，并做成表，即在确认了每家每户有多少土地，每块地由谁持有等情况之后颁发土地持有证，并公示大家。在颁证之前会组织村镇有关工作人员进行入户调查，对每一户都要让他们确认到自家的土地，包括农田及宅基地，留下书面材料，如有土地核实不正确或错误的情况应及时与村镇相关负责人取得联系。
第三，档案局审核，未通过的材料发回重做。土地确权档案主要就有会议记录、土地情况汇总表和入户调查表组成。将认证情况(土地面积、土地东南西北四个角的划分、土地持有人、土地使用权归谁、土地承包人等等)形成电子档案，并打印成纸质版本以供接下来进一步的第二次土地情况确认。
第四，从村到各个乡镇，由各个村干部牵头组织入户核对，在上级规定的日期前完成。事后召开会议进行工作汇报和特使情况反映。
在武隆县档案局，各个乡政府将土地确权档案移交至其档案馆。以件为单位，将一个村民小组的档案规整到一起，按农村和村社的顺序进行排列。其土地确权档案有三套：原件保存在县档案局，副本保存在各个村镇，还有一份保存在农业委员会。农民需要在村镇或乡里开证明进行查阅的，出具书面介绍信和身份证即可。
2.2我国农村土地确权档案工作存在的问题
从全国范围内看，重庆武隆土地确权档案工作可以说是比较完善的，相对于重庆武隆，笔者在实地调研、文献调研的基础上从五个方面来总结我国大部分地区农村土地确权档案工作存在的问题。
(1)就保管、移交情况而言：各地的土地确权档案保管、移交情况都具有地区差异性。关于土地确权档案的保管情况，通常情况下，村委会会保存一份以备村民利用。但是，大多数地区并非只存有一份档案，譬如重庆市武隆县将土地确权档案分三份保管，原件保存在档案局，副本保存在各个村镇，还有一份保存在农业委员会。此外，有些地区，其档案馆存有的关于土地确权的材料并非档案原件，而是档案目录，其原件有些保存在村镇(包括村政府或是村委会)，有些则保存在国土资源局。关于土地确权档案移交到档案馆的情况，各地也是因时因地而有所区别的。有些地区会将其土地确权档案移交到档案馆，有些地区则是部分(重要档案材料)移交。总之，对于土地确权档案的保管与移交，并无统一的政策。各地根据其现实情况和历史经验，制定了当地的土地确权档案的一些管理流程。不过，尽管各地政策不一，还是可以从中看出他们所遵循的共同的原则，即便于利用原则。
(2)就流程规范性而言：各地的土地确权档案形成、保管、整理、移交等流程差异性较大。总体上来看，大部分地区遵循着国家颁布的有关法律法规，但在实际工作中主要依靠的是当地相关工作经验。流程中明显存在的不足在于以下几点：
第一，土地确权档案管理随意，有法不依。第二，确权档案整理环节脱节，只收不整。很多地区的农村土地确权档案在收集回来之后往往随意摆放，没有经过整理而是杂乱无章的放在架上，这样的情况出现，一是由于大部分农村对于土地档案的不重视，二是由于相关人员的专业素养有待提高。第三，移交过程中基层与档案馆的工作脱节。
(3)就组织建设情况而言：
第一，专人专管：在全国范围内看这项工作尚未做到完全的专人专管，甚至相关工作人员也没有专业知识。这样的情况一是由于现在档案馆等事业单位的编制硬性指标，二也是因为大部分档案从业人员对于土地确权这一概念的不了解、不重视。
第二，内部培训：针对普遍档案的收集、整理、分类、鉴定、保管、移交、销毁等一系列环节的培训大部分地区的档案馆还是可以做到的，但是所有地区对于土地确权档案这一专门性的档案都没有相关培训，在工作中主要依据的还是国家颁布的法律法规。
第三，上下级指导：除了少数部分地区可以做到固定时间的上下级指导，很多地区的土地确权档案相关工作均出现上下级脱节的现象。
(4)就开发利用情况而言：对于土地确权档案的开发利用情况，笔者将其分成三个部分加以阐释、说明。一是编研情况。大部分地区受到人员素质、资金等因素的制约，并未开展土地确权档案的编研工作。他们的工作仍停留在整理保管、被动地提供利用这一层面。二是对外开放情况。各地区基本上都遵循《土地公开查询办法》，其土地确权档案是对外公开，可以查询的。三是实际利用情况。土地确权档案的实际利用领域主要集中在两个方面——惠农补贴和司法纠纷。近年来国家出台了一系列的惠农补贴政策，有些补贴和土地面积直接相关，只有通过土地确权档案明确每家每户的土地面积、土地类型，才能有效落实这些政策，使农民得到切实的利益。
3 土地确权档案工作测评体系
农村土地确权是一个循序渐进、不断完善的过程，其随着国家土地政策的推进而实施，而确权档案管理作为规范农村土地确权流程的一个重要工具，其意义不言而喻。土地工作作为国家的基础工作，其覆盖面积之广、人数之多都决定了它在实施过程中会受到各种因素的影响，而如何统一土地确权档案工作、量化各项指标是笔者认为目前土地确权档案工作所缺乏的，因此笔者从自身专业出发，系统地设计出了一套土地确权档案工作测评体系。
测评指标体系是现在广泛运用在各个领域、评价工作效率及成效的综合性、全面性的评价标准。笔者将测评的思想运用到农村土地确权档案工作中，将各项工作指标化，综合评分，形成对各个地区土地确权工作的全面评价。评估以一个地区的国土资源局(土地行政部门)、档案馆(局)及村委会所属各单位为测评对象。
本测评体系根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及《土地档案管理工作暂行规定》等规定，按照计分评审的科学方法，从制度建设、组织管理、流程管理、物理条件、信息化管理和开发利用六个方面全面的分析某一地区的农村土地确权档案事业的情况，量化农村土地确权档案工作。每个一级指标初始分数为100分，按照权重系数相加，体系总分为100分，共分优秀、良好、合格、基本合格、不合格5个等级。
在制度建设方面，分别从法律规范、管理制度、管理标准(国家标准)和应急措施四个二级指标进行评定，每一个二级指标下面又设计有具体的三级指标，即评判条目，每一个条目根据重要程度不同分数不同，而对应评判条目有相应的评分标准，评分人员根据具体的评分标准给出得分。比如应急措施这一二级指标下的评判条目为：
(1)加强本档案部门的安全保障和救灾能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》，结合档案工作的实际情况，以“事前预防、事中控制、事后改进”的基本思路制定完整的应急预案(15分)
(2)在部门内部成立灾害应急处置领导小组，并设置专门的办公室(10分)
而对应的评分标准为：
(1)制定了完整应急预案并公示于档案部门的得15分;有应急预案，但未做到完整、公示等的，扣5分;没有制定应急预案的，不得分
(2)成立了领导小组并有专门办公室的得10分;有领导小组，但没有专门在办公室的，扣5分;两者都未做到的，不得分
建立这一测评体系，主要目的是从规范性的角度来评价这一工作，解决目前国内各个地区在进行土地确权档案工作时单纯依靠经验、各司其道的现状，尤其是对于某些地区档案人员不具备专业素质、依靠“直觉”办事的情况做以改观。
通过测评，我们可以客观的、量化的来看待某一地区的土地确权事业的发展情况，在国家高度重视土地问题的今天，测评体系可以为各个部门的工作提供一个更为便捷、专业、权威的途径来进行工作的评估;另一方面来说，对于单位的这一工作，通过测评体系，我们可以看到其优秀与不足方面，对于优秀的方面进行经验的总结积累，分享给更多的单位学习，对于不足的方面对症下药，花更多精力完善，这样就可以更加合理、高效的解决农村土地确权档案工作中存在的问题。
