摘 要: 针对政府、居民和文化组织的复杂行为特征来优化城市社区公共文化服务的治理路径，是文化善治的重要举措。政府在制定政策时的路径“锁定”惯习与政策执行中的形式主义倾向，居民参与动因的外部依赖性和行动策略的消极性，文化组织经营管理行为的“政治嵌入”特色，构成了这些参与主体之行为的重要特征。因此，有效的治理行动应致力于使政府在坚持文化价值导向的基础上让渡一些空间、资源与权力，提升基层政府的工作效能，发挥人情因素的正面效应，有效激励居民的主动性参与，积极扶持文化组织赢得社会认同。这需要通过制度设计使各级政府的工作取向保持一致，培育居民的独立人格与公共精神，并为文化组织的良性发展提供社会支持机制。
关键词: 文化治理; 城市社区; 公共文化服务; 参与主体; 行动特征
一、引言
植根于中国特殊的社会结构和文化背景中的公共文化服务，是致力于发挥公共文化的社会治理功能的多元主体互动场域。社会的全面转型赋予该场域中特质各异的行动主体充分的想象空间，这些多元主体往往能够淋漓尽致地发挥能动性以回避原有机制的惯性安排，争取对自身有意义的资源和价值认可，重建契合自身发展的运转秩序，形塑社会基层的运行结构。目前，我国的公共文化服务仍被国家的政策体制、政府的惯性思维、特定的文化结构、居民的价值观念、文化组织的发展需求等问题所缠扰，受到制度规制、地方文化、各级政府工作取向、各类居民和文化组织诉求等多方面因素的复杂影响。为了构建多元参与主体良性互动的公共文化服务发展模式，提升国家文化治理体系的治理能力，学界有必要从微观角度分析不同参与主体的行动脉络及其行为特征，由此探究蕴含在活动行为背后的国家、社会以及历史文化基因，厘清制度运行机制的关键因素和关键环节。依据政府、居民和文化组织的复杂行为特征来优化城市社区公共文化服务的治理路径，是文化善治的重要举措。循此思路，本文以公共文化服务的主要参与主体( 政府、居民和文化组织) ① 在具体问题中展现的复杂行为特征为切入点，对制度运转的现实状况展开质性研究和细节探析，力图揭示在公共文化服务制度实践与社会体系的耦合过程中不断催生的深层次结构性因素以及上述多元参与主体相互之间的行为关系特质，并据此为公共文化服务体系的优化创新提供新的治理路径。
二、三元主体在制度实践中的行为特征
2017 年 3 月 1 日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》施行，公共文化服务的制度文本对政府、居民、文化组织等参与主体的行动目标均有总体要求。近年来全国各地公共文化服务工作取得了显著成效，群众参与度有所提高。但是，由于政府的行政惯习与居民的文化诉求以及文化组织的发展需求尚存在差距，因此各参与主体在实践认知和行动策略上也存在差异。
1.政府层面: 制定政策时的路径“锁定”惯习与政策执行中的形式主义工作倾向
《中华人民共和国公共文化服务保障法》中的有关制度体现了政府运用理性能力和知识经验，对公共文化生活方式及其供给模式进行规划设计的理念创设、规则安排和价值选择。市级政府、区级政府、街道办事处、社区居委会都是代表政府行政利益的行动主体。②然而，由于各级政府及其延伸组织所处层级不同，掌握的资源不同，它们在公共文化服务过程中采取的行动策略便往往存在差异，或彰显自身权威，或明确其在体制中的结构性地位或从属关系。③这使得公共文化服务在实践运作中常常被固化于既定的体制结构中。④
( 1) 制定政策时的路径“锁定”⑤ 惯习。在一些社区，公共文化服务是以从发送者到接受者的单线形式来推动的，一些行政机关未根据居民的实际需要开展文化建设，没有重视发挥居民与文化组织的主动性和能动性，忽视了各参与主体之间互动、沟通、交流的重要性。⑥一些行政机关仍受限于本位主义思维惯习，在未充分听取各方意见的情况下，单方面设计制度文本和运作机制，制定一系列管理与考核制度，决定服务项目的内容和提供方式，并凭借行政权威强制推行，从而导致出台的制度细则不能与社区特点和居民文化特质较好匹配，很难真正实现较高的群众满意度，文化建设的目标取向被异化。具体而言，这种路径“锁定”有两种典型表现。一是行政机关在“机械园艺”理念主导下存在着“造园思维”，即过度倚重官员和社会精英来提供知识、观点和行动方向，主导自上而下的规划设计。这种运作方式虽然在一定程度上能够推进公共文化服务的秩序化、规范化发展，能够在较短时期内实现一定范围公共文化服务面貌的较大改观，但在很多情况下脱离了群众的实际文化需求，忽视了公共文化服务以人为本的基本目标导向。例如，一些地方兴建的与当地自然、社会、文化情境不协调的文化设施，自上而下推广的与群众需求相脱节的模式化文化项目，最后很多沦为群众罕至的形象工程或不接地气的工业化展品。二是行政机关过度倚靠以纯粹的量化标准为核心的评估机制来考核基层组织的工作业绩。不少城市的公共文化服务实施规章明确规定了社区的年度文化活动次数和新增文化设施数量。相应地，社区文化建设绩效评估办法也设计了具体的量化指标，对社区的文化室、公共文化服务投入、日常文化活动、文化社团、文化宣传动员能力、文化交流、创新争优、文化人才、街道文化服务台账等编制了细化到二级指标的评分标准。许多社区为满足这种机械的量化考核要求，只顾将服务内容抽象量化为生硬数字，却忽视了地方文化、历史传统和居民感受，这自然难以引起群众共鸣。
( 2) 政策执行中的形式主义工作倾向。目前，管理权力向基层下移是文化体制改革的重要方向。街道办事处、社区居委会是国家和政府在社区职能延伸的工具和落脚点。⑦它们直面居民的生活需求，负责反馈民意，处理名目繁杂的各种社区事务，近年来公共文化服务日渐成为这些基层组织众多日常工作中的重要一项。一些街道办、居委会为了应对上级的量化考核和日常检查，就将公共文化服务内容和形式固定化、程序简单化，甚至用夸大工作成效的表演式展示来敷衍上级机关，现实中不少社区的公共文化服务成为“表面性”工作。⑧ 这种形式主义的工作倾向使一些公共空间和设施因丧失应有功能而成为摆设，有些斥巨资兴建的图书报刊借阅室、电子阅览室和共享工程因管理不善而门庭冷落，一些设施甚至改变了用途。这些公共空间一旦脱离公共性价值意义，必然难以实现自身公共服务职能的发挥，使外界产生行政部门对社会服务需求响应慢、效果差、效率低、成本高的负面认识。例如，一些街道在不同社区举办的文艺演出宣称要做出品牌，实际上仅有个别节目的内容和顺序略有不同，多数节目则大同小异。这些高度相似的“品牌”不仅使真正的文化精品被品牌泛滥所淹没，而且使外界产生形式主义的观感，群众认同度、满意度都不高。
2.居民层面: 参与动因的外部依赖性和行动策略的消极性
随着社会主义市场经济的不断发展，城市生活场域也发生了深刻蜕变。在现代城市社会，人们的文化取向日益复杂化、多元化，居民普遍缺乏对所在社区的认同感和归属感。因此，深入了解城市居民参与文化生活的深层动因和行动策略，是优化社区文化治理的必要前提。
( 1) 居民参与动因的外部依赖性。身处转型时代的中国人仍然生活在情理社会中，很多居民的自我认知仍需要将外界评价作为参照系。在此背景下，很大一部分居民正是被追求正面自我认知的诉求所驱使，参与到公共文化生活中，通过在参与过程中的付出来获得外界肯定，进而实现积极的自我评价。正是这种由外而内的自我认知获取途径，使他们的参与动力非常需要外界的社会评价来维持，其主要表现为以下两个方面。一是积极分子的参与热情被能否赢得外界的肯定和认可所左右。许多居民是在一些对公益活动充满热情的积极分子带动下参与进来的。对于这些生活在人情社会、热衷于文化生活的社区骨干而言，他们在社区生活中的自我意识是由其心里感受到的政府和其他居民对其的看法或态度而建立和维系的。特别是被政府认可或取得政府颁发的正式荣誉，不仅会让他们获得其他居民对其能力的肯定和赞美，而且这些外界的看法和态度还会让他们在社会交往中获得“不可估量的社会资源、非制度性的社会支持”和令人自豪的社区威信等隐性回报。⑨于是，能否赢得外界的赞誉便成为他们与街道办、居委会、其他居民之间运作关系，参与社区活动的重要机制。⑩ 二是许多居民的参与动力缘于需要凭借组织荣誉感、象征性收益和友邻互助来实现自我正面评价。很多居民的主观参与意愿是被基层部门和积极分子将参与成效与组织荣誉感、集体责任感等道德评价相捆绑而调动起来的。在积极分子的多方争取下，参与者有时还会获得来自政府或社会力量( 如企业、公益慈善机构等) 的物质奖励。这些微薄的象征性收益使居民们感受到了外界肯定，他们从中实现了对自我的正面评价，身心满足感油然而生，由此产生的愉悦感会激励他们更积极地投入社区活动。
(2) 行动策略的消极性。现实中，一些生活上有困难的居民为与基层部门搞好关系以获得政府帮扶，就会不得不响应基层部门的动员而参与社区活动，但这种非自愿性参与实质上多是表演性的。例如一些居委会常会让辖区内的低保户参加活动以应付检查，这些低保户虽内心不情愿，但因领受低保又不得不去，只好假装配合去做做样子。有时，基层部门会对公共文化活动参加者给予普遍性的物质奖励。当一些低保户发现那些与居委会关系好的人拿走了本属于他们的奖品或分到得更多时，就会感到不满。但他们不敢公开作对，而是以软性不合作方式散布损伤基层部门声誉的各种小道消息。可见，此类被生活所迫而被动参与进来的弱势人群，是以表演性参与和传播流言蜚语来隐蔽地抵制基层部门的不当作为。此类消极( 甚或反抗) 的行动策略必然会对参与者的参与性质及其所参与活动的性质产生消极影响。
3.文化组织层面: 经营管理行为的“政治嵌入性”特征
文化组织是以改善居民的文化生活品质为目标的公益性社会组织。政府推动公共文化服务的重要目的之一，是期望在基层文化生活中引起居民共鸣，增强国家对群众文化的引导力。然而随着居民利益诉求和文化取向日趋多元化，仅仅依靠行政部门的动员策略和组织资源来调动群众参与公共文化服务的积极性已显得远远不够。在此情势下，政府将一些社会管理职能转移给专业性社会组织，鼓励一些公益文化组织充当政府和居民之间的桥梁。但是，就我国公益文化组织的发展现状来看，文化类社会组织对社会各方之间的沟通协调机制仍处于起步摸索阶段，文化组织脆弱的身份合法性和单一的资源获取渠道已成为阻碍自身发展的主要短板。这迫使文化类社会组织在运营中需要灵活采用以“政治嵌入性”为特征的各种策略来适应现有体制和文化情境，以便能够在与政府、基层部门和居民的互动博弈中争取稳定的发展空间。
具体而言，很多文化类社会组织为补充急需的合法性资源，瑏瑢不得不尽力获取来自政府制度体系的道义正当性，并将力图使组织嵌入行政体系作为自身重要的运营目标，以期获得政府和社会的支持，这使它们的行动取向带有明显的“政治嵌入性”瑏瑣色彩。例如，一些社会组织会高度依赖行政体系来攫取组织合法性，充分利用行政体制框架或政府资源来扩大其社会影响力。一方面，它们会冒充体制内权威来打造形象资本。它们常会对外宣称是政府设立的行政社会化单位或分支机构，用这类虚构的正式身份来使其生存合理、合法化，以图获取政府和社会的认可。另一方面，它们会邀请退职官员加入组织领导层，利用这些人的人脉关系和交往能力来积累组织的社会资本，拓展社会资源。此外，随着社会转型中权力和资源的不断重组，文化类社会组织已成为重要的社会博弈主体，与政府存在复杂的博弈关系。在政府主导型的“先赋” 博弈结构约束下，文化类社会组织非常依赖政府的资源支持，但政府对其依赖程度却较低。瑏瑤 于是，一些组织会主动在机构设置和日常管理中嵌入政治因素以争取政府支持。例如，一些组织会以类行政化的方式进行组织正规化建设。作为公益服务组织，其领导层具有强烈的危机意识，他们非常重视通过组织正规化建设来扭转单纯依靠人治和人脉的被动局面，力图构建制度化的运营机制来确保组织稳定发展。但是，由于很多领导骨干有着行政机关的出身背景，他们会根据行政思维惯习自然而然地按照行政体系的架构来进行正规化建设，从而使组织运行类行政化。瑏瑥组织运行类行政化，虽然在一定程度上有助于社会组织博得政府相关行政部门的好感与认可，便于获得行政资源的支持，但是也使此类社会组织在不同程度上出现了官僚作风。久而久之，其后果是此类组织的运作机制僵化，并丧失它们本应具有的灵活性优势，组织服务脱离群众，最终难以发挥它们在政府与居民之间的桥梁作用。
三、三元主体行为特征
对公共文化治理的启示公共文化服务承载了使居民文化生活从空虚到充实、使社区文化共识从变动到稳定、使政府文化价值理念社会化的多重功能。然而，因居民和组织对政府的依赖程度远强于政府对它们的依赖以及它们之间的相互依赖，三元主体的互动关系呈严重失衡状态，这导致当前城市公共文化服务整体运行存在一些结构性缺陷。而且，这种不均衡性的相互依赖关系阻碍了公共文化服务的良性发展。因此，要实现公共文化治理的优化和创新发展，需进一步深化以下四个方面的认识。
1.基层部门是理顺各方关系的枢纽
在社区，基层行政部门( 这里包含基层行政部门的延伸组织———街道办事处和社区居委会) 是制度的最终贯彻者，它们的工作态度和作风是居民对制度体系的直接感受来源。而且，行政机关也会根据基层部门反馈的居民诉求来设计和调整制度与政策。这些基层部门犹如管道中的拐点，处于直角两端的上级机关和居民都靠它们的传达来了解彼此想法，以互相理解。然而，基层部门的形式主义工作作风却阻隔了制度设计者与居民的沟通管道。上级机关因下级组织的选择性反馈，而自满于完成外表华丽的硬性指标，但居民对它们的形式主义和表演式动员难以真心认同。这拉远了制度的设计者与其服务对象之间的心理距离，导致制度的宗旨目标与现实运行状态脱节。同时，基层行政部门是左右制度实际运行状态的关键力量。无论是居民还是文化类社会组织，现实中都高度依赖行政资源的支持。基层部门对居民的基本社区生活保障、对社会组织的合法性背书及其资源支持等，都掌握着关键话语权。在很大程度上，基层行政部门的行政作为决定着制度运行的公正性，这也是居民和社会组织特别关注的事项。因此，基层行政部门及其延伸组织在制度执行中的投入力度与配合程度是影响制度贯彻效果和持续发展的关键因素。
2.人情因素对居民和文化组织的行为具有不可忽视的重要影响
无论是居民在公共生活中通过人情交往( 包括居民之间的交往、居民与基层部门的互动、居民与组织志愿者的情感交流) 来寻找认同、赢得制度性荣誉和社会认可、获取象征性收益和邻里互助，还是文化组织的领导者们在制度缺陷与资源短缺的多重制约下，不得不利用他们与政府和其他社会实体的私人关系来为本组织发展谋取身份合法性和社会资本等关键资源，人情交往维系起来的感情因素都发挥着至关重要的作用。因为现今中国依然是人情社会，在制度供给不足或存在缺陷时，人情自然会填补制度空白，在社会运行的各方面发挥作用，公共文化服务亦是如此。因此，制度决策者以及执行者需要在工作中充分考虑到这一点，即重视通过制度设计来激发制度运行中人情因素的正能量，重建陌生人社区得以和谐发展的契约精神，并按照契约精神来构建体现社会公意的公共性文化价值系统。或者说，应努力寻找制度与人情的完美契合点，使二者相辅相成，使制度在实践中能够真正成为激发居民精神生活活力的引擎。
3.居民的主动性参与需要政府的有效激励
虽然各类居民的参与动机各有不同，但大多离不开政府的认可肯定和积极激励。显然，如果政府能更有针对性地采取激励措施，充分做好与居民的情感交流工作，就会极大提高居民的参与主动性，许多被动参与者也会变得主动。因此，政府应在文化治理中回归对居民日常生活的真诚关注，鼓励和引导居民树立主人翁意识，尊重居民的创造性，提高他们自发创造自己文化生活、丰盈闲暇时间的能力。这将使居民与政府的互动具有持久生命力，而且，唯有如此，政府通过重建文化价值认同来培育符合国家意识形态的社会公意的文化治理目标，才能因真正赢得居民发自内心的认可和赞誉而得以实现。
4.文化类社会组织要赢得社会认可离不开政府的积极扶持
目前，文化类社会组织的参与性质在一定程度上存在表面化、肤浅化、形式化倾向，即有些组织为达到依附政府的目的，其服务宗旨甚至会被简单的经济利益或短期的行政利益所侵蚀。这一方面缘于文化类社会组织发展所需的许多核心资源仍需仰仗政府的有效让渡; 另一方面则是因为很多文化类社会组织的发展机制不健全、不规范，一些自发性组织缺乏可持续的发展愿景和行动目标，即兴而起，兴去而散，而且缺乏一个具有公信力的相关自治性行业协会来为组织提供合法性或正规性背书，导致组织的社会认可机制缺位，客观上加深了居民对政府背书的依赖，加剧了组织在发展取向上过度依附政府的趋势。因此，政府需要公平地给予文化类社会组织充分的资源支持，协助它们取得居民认可，以培育具有自主性、创新性的文化类社会组织成为成熟的公共文化服务参与主体，使文化类社会组织真正实现既为国家公共文化服务增添活力，又为政府繁重的文化行政任务减压的组织职能。四、城市社区公共文化服务的治理路径
1.通过制度设计使各级政府的行动保持一致
在制度运行中，基层部门与上级行政机关对公共文化服务的态度并不一致。上级机关赋予公共文化服务崇高的国家使命，但基层部门仍存在形式主义的工作作风。因此，在文化治理体系中亟须重点谋划能够调动基层部门积极性的制度体制，着力设计能让基层部门对制度实践真正注入热情的运行机制和配套措施。上级机关要摆脱路径锁定思维，政府从上到下对公共文化建设应保持清晰统一的认识，依此展开目标明确、上下配合的治理行动，以确保各级政府的实际行动与制度宗旨相一致。
2.培育具备新时代特质的居民
公共精神居民缺乏公共精神是导致实践中居民参与能力不足的一个重要原因。目前参与社区公共文化生活的多是老年人和残疾人，中青年人则寥寥无几，其中固然有工作性质、活动开展方式等原因，但也与居民自身的思想认识不足不无关系。因此，公共文化服务制度机制及其实践体系应将塑造具有新时代公共精神的社区居民作为着力点，以社会主义核心价值观为引领，大力弘扬社区志愿服务精神，建立奉献社会与自我发展相统一的社区文化志愿服务机制。
3.政府在坚持文化价值导向原则基础上向文化类社会组织有效让渡一些空间和资源
通过政府与文化类社会组织的良性互动来激活制度运行活力，推动制度实践健康发展，已成为全社会共识。为了实现三元主体之间良性互动，政府有必要秉承社会公益性原则策略性地向居民和文化类社会组织再让渡一些权利空间和资源，激发他们的参与活力，培育他们的参与能力，真正实现三元主体之间互动关系的对等性。如此，才能真正实现“多元主体共治”的文化治理，有效支撑国家公共文化服务健康发展。目前，我国已开始这方面的尝试，《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确将政府向社会购买公共文化服务的 PPP 模式作为供给渠道创新的重点举措。但是，文化服务市场在我国还是新兴领域，必须警惕过度市场化可能导致国家对社会文化发展走向丧失话语权的危险，所以政府仍应坚持文化价值导向原则，对文化类社会组织进行有效引导与规范。
4.构建扶持文化类社会组织发展的权威社会支持机制
文化类社会组织作为增进公共文化服务活力的重要主体，需要国家为其提供更加完善的行政扶持机制，营造更加宽松的发展空间。但是，组织发展也是多方资源有机整合的过程，除了政府支持，探索组织发展的社会支持机制也是必不可少的。在文化治理思想中，作为联结居民与政府之间的桥梁，文化类社会组织不仅需要政府认可，也需要社会各界对自身价值理念的认同和服务行为的认可，这是保证其良性发展所必需的社会基础。通过独立、公正、权威的社会认证机构为公众提供相关社会组织合法性的权威信息已是国际通行做法，构建具有中国特色的公益性社会组织的社会认证机制已刻不容缓。
注释
①目前，深度参与城市社区公共文化服务的主要有政府、居民和文化组织等行动主体。参见颜玉凡: 《文化治理视域下的公共文化服务———基于政府的行动逻辑》，《开放时代》2016 年第 2 期。②街道办事处是市辖区政府的派出机关，居委会名义上是社区居民的自治组织，但并非严格意义上的政府，它们是城市基层政权的重要基础，也是政府联系群众的主要桥梁和纽带，结合我国社区自治现状，仍可将其视为基层政府在社区的延伸。③按照实践流程，具体制度从文本制定到实施运行一般是从市级机关下达到区级机关，再由区级机关部署到街道办和社区居委会的，即市、区级政府等行政机关主要负责制定政策，街道办、居委会等是政策在社区层面的主要具体执行单位。这些不同层级的部门和组织对制度文本有着不同的理解和执行方式，并在不同程度上影响着制度的运行成效。
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