我国的牧区主要分布在边疆少数民族地区。由于这些地区受地理位置的限制，交通极不便利，信息流通差。另外，由于受文化水平的制约以及民族习俗的影响，市场经济意识差。尽管部分民族畜牧区的人均收入较高，譬如，甘肃的肃南牧区和肃北牧区，但这是由于人口稀少所致，并非生产力水平的提高所为。因此，无论生活条件较差的民族牧区，还是较好的民族牧区，在畜牧业的发展上还需进一步改革。而众所周知，草场是牧区赖以生存的生产资料。因而，加强民族地区草场管理是促进畜牧业经济增长的突破口。而要使民族地区实现草场管理由传统管理向现代管理转变，对其草场管理制度的创新是前提。为此，本文就民族地区畜牧业经济增长与草场管理制度创新加以探讨，仅供各位同仁参考。
《青海农牧业》原名《青海畜牧业》是青海新闻出版局批准,青海省农牧厅主管的有关农牧专业知识的科技期刊类季刊杂志。本刊是由青海省畜牧兽医科学院、青海畜牧兽医学会合办的学术性刊物，主要报道青海省和青藏高原地区畜牧、兽医、草原等方面的科研成果、推广成果、调查报告、兽医临床经验、动物养殖技术、生产管理经验和有关问题的专论与综述。本刊的办刊宗旨是宣传党和国家以及省委、省政府关于发展农牧业方面的方针、政策,传递农牧业经营管理、结构调整、土地管理、草原建设、良种繁育、病虫害防治、科技动态、行业管理等方面的信息,总结、交流、推广农牧业领域的新经验、新技术、新成果。为促进农牧业经济发展和农牧民增收服务。主要读者对象为农牧战线上的广大干部群众和政府领导。
一、民族地区畜牧业草场管理制度的演进过程
(一)建国初期到1978年民族地区草场管理制度。建国初期，由于我国的经济体制沿袭了前苏联的高度集中的计划经济体制，因而实施了土地收归国有，集体经营的土地政策，并推行了人民公社、生产大队、生产队的三级管理模式，给农户只留一小部分土地。在上述大背景下，民族地区的草场管理也实施了类似于土地管理的模式，即大部分牲畜收归集体统一放养，牧民参加集体的放牧活动，从集体取得收入。与此同时，牧民自身拥有少量的牲畜。由于全国实行的是高度集中的计划经济。因此，牧区的大部分畜产品更多满足自身生存的需要。由于牧区在建国前实行的是残苦的封建专制统治，解放初期牧区的劳动生产率极为低下，劳动手段相当落后，草场的基础设施非常薄弱，人畜饮水不分，草场退化，沙化现象异常严重。尽管随着国民经济的恢复，对草场环境略有改善，但由于新中国底子薄，给草场建设的投资非常有限。这样，在相当长的一段时期内，牧区依然是被动适应自然，推行传统的靠天放牧的原始方式。由于交通不便，牧民与外界的交流又甚少，因此牧民的思维观念陈旧，创新意识差，安于现状，没有形成对更高级别的物质资料及精神生活刻求的愿望。当然，计划经济制度的存在，也就限制了这种愿望的产生。随后在极左思想的影响下，全国刮起的共产风、大跃进风以及大炼钢铁风也波及到牧区，一时间牧区的森林资源和草场资源遭到破坏，加速了草场的沙化及退化现象。紧接着，全国声势浩大的阶级斗争运动也波及到牧区，使牧区的工作重心发生了大的转移，牧区的草场建设又一次被延误。在这一段时期，对草场实施的是一种掠夺式放牧。
(二)从1978年到草场实行承包制的管理制度。十一届三中全会后，农村开始实施土地承包制。整个国家的重心转移到经济建设上来，牧区工作重心也围绕经济的发展来进行。无论是牧区的县、人民公社，还是生产队都重视对草场实施科学、有序的管理，无论是草场基础设施的建设，还是草场自然灾害，病虫害的防治都取得了长足进步、发展。但由于对限制承载量重视不够，草场的沙化，退化有不断扩大的趋势。再加上牧区资金匮乏，放牧手段未能得到改善。尽管这一时期牧区经济发展的大环境较之以前有所改善，但大锅饭体制的通病，即出工不出力的现象经常发生。此外，由于长期未解决牧民受教育的场所，导致牧民文化素质提高缓慢，接收科技知识的意识差，草场管理中科技含量低，这一切都与牧区实行封闭型的计划经济体制有关，从而决定了牧区的经济从总体上讲依然是自给自足的自然经济。而仅存的商品性牲畜产品，又受价格剪刀差的影响，不能形成有效的资金积累，因而牧区改善草场环境的能力一年不如一年。为了使牧民释放生产积极性，充分利用草场，科学地保护草场，牧区终于推行了类似于农村土地承包制的草场牲畜承包制，草场公用。由于草场公用，牧民在短期利益的驱使下，单位面积草场牲畜不断膨胀，使草场因过度使用而出现沙化及退化现象，牧民经济利益与社会利益之间的矛盾更加突出，同时，加剧了草场基础设施落后与承载量急剧膨胀的矛盾。鉴于此，随后又实施了既包牲畜，又包草场的双基承包制。从实施双基承包的初衷来看，1.是为了调动牧民放牧的积极性;2.是增强牧民的责任心;3.是理顺草场的产权关系;4.防止对草场掠夺式使用;5.形成自我改善草场环境的约束机制;6.为改善牧民的生活及教育条件创造条件。从承包制的实践看，在这些方面不同程度地起到了作用。但这种制度的缺限也是明显的。1.联合生产力遭到瓦解，规模效益下降，单位成本上升，抵御灾害、风险的能力下降;2.牧民的行为很容易受短期行为的左右;3.对科技的推广具有一种阻碍力;4.无力承担牧区大型基础设施项目(人畜饮水工程、道路等)的建设;5.在草场的承包过程中，因无法进行优劣搭配，导致牧民起跑线不同，加上承包资金的起点不同，对牧场的经营管理水平不同，很容易使牧民出现两极分化。此外，由于草场有偿转让制还处在探索阶段，必然会出现无畜户草场过剩，而多畜户草场不足的现象。由此可见，现阶段既包牲畜又包草场的承包责任管理制度还需不断完善。
(三)对牧区草场管理制度的展望。牧区实施草场承包制之后，以一家一户为基础的放牧形式必然使放牧规模缩小，单位成本上升。然而要实现对草场由传统向现代管理转变，草场规模必须达到一定水平，只有具备这个前提条件，才能增加草场管理的科技含量。譬如，实现机械化种草、喷灌、收割等，才能降低单位成本，实现规模效益。从长远来看，扩大草场规模的方法有：
1.牧民之间的互相自愿联合。笔者认为，在市场经济条件下，利益关系的协调是一个较复杂的问题，因此，牧民之间的相互自愿联合不可能长久存在，如若参与联合的户数越多，牧户之间因利益分配不公可能引发的矛盾就更多，因而这种自愿联合实现的规模是短暂的，也是有限的。显然，这种短暂的、有限的联合不能满足现代管理的要求，只能作为向更高层联合的过渡，之所以是一种过渡，是由于这种联合是一种不具有法定程序而仅具有契约式的联合，没有牢固的联合基础。另一方面，这种联合抵御风险以及自然灾害的能力有限，对于重大基础设施建设无能为力。但有一点可以肯定，在没有行政干预的前提下，以此为联合放牧的突破口是一种理性选择。
2.通过股份制实现牧户之间的联合，从而达到草场规模相对集中的目的。在牧区搞股份制联合放牧模式，可以完全按国家有关股份制合作企业规范章程运作，最终实现以法的形式固定牧户之间的关系，以法的形式协调牧户之间的利益关系。当然，这要求入股牧户对股份制合作企业的运作规则有所了解，牧民的文化素质达到一定水平。否则，这种联合模式只能是远景。同时，在牧区实行股份制合作放牧，还要求结合牧区的具体特点来进行，无论是入股的形式(以实物入股，还是以资金入股)，董事会的构成，董事会成员权力分配，都应符合牧民活动的特点及风俗、民情。
3.在市场竞争机制作用下，通过实施草场有偿转让，实现草场规模的扩大，这是实现草场规模扩大的主流。这种规模扩大建立在作为生产要素的草场交易市场的形成与成熟，其本质是资源的重新配置，以实现资源的最大效益。由于这是通过市场竞争机制的作用，使草场最终归集到草场经营能手的手中，因而可以最大限度地利用草场资源。尽管这种草场规模的扩大是建立在牧民户数减少的基础上，但牧民资金的积累能力反而因规模的扩大而成倍增强。因而，牧民抵御风险的能力以及改善基础设施的能力必然加强，只要政府合理引导，约束机制健全，必然会将其短期行为减为最少。
二、民族地区草场管理制度的内容
前已论述，草场是牧区最重要，也是最基本的生产资料，对草场加强管理就如同对厂房，设备加强管理一样重要。而建立健全完备的草场管理制度是进行草场管理的必备条件。笔者认为作为草场管理制度应包括如下内容。
(一)草场管理的内容：1.基础设施的改善、保护;
2.牧草质量的提高;
3.承载量控制上限的确定;
4.火灾、虫灾的预防;
5.对沙化、退化草场的改良;
6.草场管理机构的合理配置以及管理人员素质的提高。
(二)草场管理的方式：1.行政管理。主要负责草场基础设施的建设，合理选择承包方式，科学分配草场面积;为牧民提供国家的有关方针、经济政策，特别是对牧区的优惠政策;产供、销信息;调整牧区的畜种结构以及草场面积结构;有计划、有组织地宣传并推广科技知识，提高草场管理的科技含量。2.法制管理。不断完善《草原法》，并加大对《草原法》的实施力度，以法律保护草场。同时，借助法律手段协调牧民之间，以及各联合体之间的经济利益，解决牧民之间的各类矛盾。
(三)草场管理的主体：如果实行的是一家一户承包放牧制，则草场的管理主体应为每一户牧民;如果实行的是牧民之间的联合放牧模式，则管理主体应为联合体。如果实行的是股份制联合放牧模式，则管理主体应为董事长负责下的董事会来执行。
(四)草场管理的形式：如若是草场基础设施的管理，则应由政府牵头，实行集中型管理。如若是草场质量的改善，则应由牧户、各类联合体分散执行。
(五)建立健全草场管理考评制度：
1.进行草场管理考评的必要性。法规、条例往往注重社会利益，而考评既顾及社会利益，又顾及经济利益。同时，由于法规的实施必须经复杂的程序，因而实施起来比较困难。与之相反，考评的实施则无须复杂的程序，实施起来简单、易行、灵活。考评以奖罚为最终结果，因而能够刺激牧民加强草场管理的积极性。此外，考评的实施一方面有利于削弱政府对牧民的行政干预;另一方面弥补法规的不足之处。
2. 设置草场管理考评指标体系的原则：(1)符合草场管理活动的特点;(2)既要有利于牧区经济的近期发展， 也要有利于牧区经济的长远发展;(3)既要有利于牧民的经济利益， 又要有利于社会利益;(4)所设计的考核指标体系应具有可操作性， 为此所设计的考核指标体系应做到简明、实用、科学、全面。众所周知，考评指标在起积极作用的同时，具有负效应。为了使考评指标的负效应降低到最小，设置草场管理考评指标体系应遵循如上原则。3.草场管理考评指标体系：(1)草场基础设施建设投资额;(2)粗放制下牲畜的承载量;(3)人工草场面积占总草场面积的比重， 它标志着一个国家畜牧业集约化的水平，是经济发达的表现;(4 )单位草场面积的施肥量;(5)单位草场面积的浇水量;(6)优质牧草面积占可利用草场面积的比重，优质牧草可以提高出草率，增加牲畜所需的营养，畜牧业发达的国家都极为重视对牧草更新换代;(7)预防火灾、 病虫害的投资额;(8)单位草场面积带来的纯收入， 用来衡量草场管理的最终效果。
三、草场管理制度创新与畜牧业经济增长
草场管理的最终目的是提高草场的质量，实现牧区畜牧业的集约化程度，进而增加畜产品，促进畜牧业经济增长。然而，我国草场面积辽阔，但质量较差，具体表现为优质草场面积比重低，草场沙化、退化现象严重。这是由于一方面大部分民族地区地处干旱、半干旱地带，自然环境恶劣，受自然灾害影响较大;另一方面，是由于牧区实行的是粗放型放牧，未能科学、合理、有节制地利用和使用草场，未重视草场保护，每年用于牧区草场基础设施建设的投资有限，这样必然会导致草场质量下降。但从根本上讲是由于草场管理制度滞后所致。为此，笔者认为，要从本质上提高草场质量，实现牧区经济的持续、高速增长，必须先从草场管理制度创新开始，具体包括如下内容：
(一)转变观念，树立投资意识，确保重点基础设施的投资制度。大力加强民族地区草场基础设施建设是实现牧区经济增长的必要前提。草场重点基础设施项目有围栏、牧草灌溉设施、防灾机构、草场人、畜行道工程以及人畜饮水工程。而要加强重点基础设施建设，应从两方面着手：一是变单一的政府投资为政府、集体、个人三方按比例出资投资。二是转变观念，逐步树立投资意识，为此：1.要对牧区的管理者及牧民就地通过培训进行再教育;2.去大专院校进修学习。通过转变观念，使牧区的干部及牧民意识到要从传统畜牧业转向现代畜牧业投资的必要性及紧迫性，同时，确立接收新技术、引进新技术以及使用新技术的观念。
(二)从经验管理转向科学管理，提高草场管理的科技含量：1.开发耐寒、耐旱的优质牧草，为此，需建立优质牧草开发研究机构，与此同时，还应建立优质牧草推广站;2.研制预防、消灭草场病虫害的农药以及机械化喷撒设备;3.提高人工种草、收草的机械化程度;4.对牧民有计划、有组织地进行草场管理专业知识的培训;5.建立现代化的防灾监控体系;6.研制新型围栏材料，提高围栏材料的使用寿命;7.研制或引进机械化施肥及灌溉设备;8.改进放牧手段，在部分环节可以采用电脑监测控制。
(三)冲破传统放牧制度，将放养、圈养有机结合起来。放养制度是集约化程度最低的畜牧业制度，采用这种制度，可以利用牲畜自己去采集天然的饲料。圈养制，则它的任务主要是将牲畜总头数保持到春天，保持到放牧季节。随着圈养——放牧制度的集约化程度提高，为夏季放牧创造有利条件。圈养——放牧制适宜冬季出现冰雪的北方地区，若在冬季无雪或少雪的地区实施圈养——放牧制也可以起到提高草场质量的目的。但圈养的前提是在冬季保证有充足的饲料。如果牧民能够利用当地资源建立起大型饲料加工厂，必将会大大提高草场的质量，从而扩大养畜规模，提高草场的承载量。
(四)变单一的草场植被为多元草场植被。对牧区沙化及退化的草场，通过人工种草、种树或改种农作物，既可以增加饲料品种，又可以保护草场的生态环境，同时，还可以调节牧民的饮食结构。
(五)在不具备实施放牧——圈养制的牧区，可以采用围栏划区轮流放牧制，同样可以提高草场的出草率，进而提高单位面积牲畜的承载量。有许多国家根据畜群的大小，草场产草量的高低，用围栏将牧场分隔成若干小区，定期轮流放牧。优良草场一年可放牧五、六次，每次七八天。这种放牧方法效果较好，可提高生产能力25%。
(六)提高人工草场面积比重，使牧区由被动适应自然转向主动适应自然，同时，还可以提高牧区畜牧业集约化程度。现在经济发达国家的人工草场面积比重较高。在天然草场面积较少的经济发达国家，人工草场的面积可以达到占整个草地面积的三分之一，甚至二分之一以下。就是天然草场面积辽阔的前苏联、美国人工草场也占整个草地面积的十分之一左右。南大洋洲的新西兰其人工草场面积要占整个草场的三分之二。而我国可利用的荒地还很多，但由于牧区大多人少地广，没有开垦荒地的紧迫感。
(七)建立健全草场管理法规体系，加大用法律保护草场资源的力度。众所周知，草场除了拥用丰富的草资源外，还蕴藏着药材以及矿物资源。对其滥采，建立厂矿企业、交通要道，都会人为破坏草场、挤占草场以及污染草场。而这些现象的合理解决必须依靠法律手段。当然草场管理法规的实施，还有赖于坚强有力的执法机构以及精通法律的执法人员。
【参考文献】
〔1〕郑伯权、张思骞、林祥金：《国外畜牧业经济概况》， 中国社会科学出版社。
〔2〕丁泽霁主编：《国外农业经济》，中国人民大学出版社。
〔3〕阿.米.叶麦利杨诺夫[苏]：《农业经济学》， 中国人民大学出版社。^
