2020年中央一号文件强调，要鼓励引导工商资本下乡。随着工商资本下乡的不断推进，土地流转领域中“非粮化”现象日益严重。对于“非粮化”现状、工商资本下乡的现状以及“非粮化”的规模及其弊病进行了现实分析。另外，从政策、市场两方面系统分析了“非粮化”现象出现的原因，并从政府、农户、金融机构视角对“非粮化”问题及实证结果给出相应对策建议。
一、引言
“资本下乡”是乡村经济社会持续协调发展不可或缺的条件。2013-2020年的中央一号文件强调，为推动农业现代化，要鼓励工商资本下乡，提高工商资本经营租赁农地的准入门槛，完善土地政策监管和风险防控，适度经营，并积极参与到乡村振兴的进程中。1995年《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》首次提出建立土地承包经营权流转机制。之后陆续通过多项法律法规，如《关于土地承包经营权流转的规定》《土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提到土地流转要坚持“平等协商、自愿、有偿”的原则，承包方作为土地承包经营权流转的主体，有权自主决定其是否进行流转以及土地流转的方式;为解决农地基础设施落后、耕地减少等难题，强调建立严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。2020年召开的十九届五中全会提出要优先发展农业农村，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。
本文以如何从土地流转视角看待工商资本下乡，如何高效解决工商资本下乡引发的一系列“非粮化”问题为主要目标，列举此前诸多学者对工商资本下乡以及土地流转“非粮化”的研究结果，结合相关数据引出土地流转现状及其存在的问题，并基于政府、农户、金融机构视角提出具有可操作性的建议。
二、文献综述
通过搜集整理相关文献发现，已有诸多学者从多方面对工商资本下乡土地流转“非粮化”现象进行了研究。本文从工商资本下乡的原因、工商资本下乡对农业现状的冲击、土地流转“非粮化”的利弊分析、土地流转“非粮化”影响因素分析4个角度分析现有学者对此类问题的研究状况。
(一)工商资本下乡的原因
1. 农业市场发展潜力巨大，吸引工商资本大量进入
吕亚荣和王春超提出现代农业把生产、加工、储存、销售等与农产品密切相关的各个环节整合成为一个完整的产业链条，此时，农业市场显现出较高的投资效益，增强企业下乡投资的动力[1].此外，由于土地资源具有稀缺性，稀缺性越大，投资价值越高，对于企业而言就越具有吸引力[2].匡远配和刘洋认为农业领域具有较大的发展潜力和盈利空间，且工商资本已不满足于行业内较高的比较利润，更倾向获得超额利润，因此，工商资本大量涌入农业市场[3].而与之相比较，部分工商企业科技则显得创新能力不足，利润显着降低，企业难以维持经营[4].
2. 农业现代化建设，迫切需要资本投入
通过对北京通州、山东宁阳等6地的案例分析得出，土地流转是农业现代化的基础和前提，而在土地流转和规模经营中，融资问题是个显着难题[5].张洪源等结合具体数据分析我国农业现代化现状，发现农业属于弱质产业，而缺乏足够的农业发展资金是遏制农业现代化水平提高的关键因素[6].李家祥提到当前我国农业基础地位仍然十分薄弱，农村市场科技发展缓慢，农地生产效率较低，整体农业现代化水平低下[7].
(二)工商资本下乡对农业现状的冲击
1. 工商资本下乡损害农户利益
王春超和李兆能基于国家统计局湖北调查总队的调研数据发现，在外出务工的农民中，仅有2.16%的农民依靠政府组织就业，即表明农村剩余劳力转移仅依靠土地流转效果甚微[10].政府从发展经济的角度引入大规模工商企业进入农业市场，虽然可以解决农业生产资金缺乏问题，但由于农户主体地位弱化，弱势农户难以与资金雄厚的企业抗衡，最终造成农户失业或沦为工商资本的雇用[11].同样，张尊帅提出虽然企业下乡投资可以解决一部分劳动力，但并不能吸纳原有土地上所有劳动力，造成农户失业;且农户谈判能力较弱，容易产生利益损失[12].
2. 工商资本下乡制约农业生产的可持续性
土壤肥力是保持和延续农业可持续发展的核心，而土地利用形式和农业生产技术手段极大影响土地退化和土壤肥力的延续[13].工商资本下乡后，为实现短期盈利目标，大量使用化肥、农药，造成土壤严重退化;或者将土地进行整改，从事其他非农经济活动，对农业基础设施、农业生产资源造成难以恢复的影响，严重制约农业生产的可持续性[12].
三、工商资本下乡导致“非粮化”的现状考察
(一)我国土地流转的现状
1. 土地流转增速由快速逐渐变缓
近年来，我国土地流转面积在逐年增加。截至2018年底，土地流转面积已达5.39亿亩，占家庭承包耕地面积35%,意味着全国已有超过1/3的耕地发生流转。回顾我国土地流转发展历史，2007年，土地流转面积为6400万亩，仅占家庭承包土地总面积的5.2%.之后土地流转速度不断上升，2012年流转比例达到21.5%,并于2014年流转比例超过30%,2015年后土地流转增速降低，但数据一直保持增长。数据增长减缓的原因是土地流转中大部分土地流转到农业大户手中，为了增加自身收益选择种植非粮食作物，“非粮化”进程愈发严重。政府为抑制土地“非粮化”,对土地流转予以规范，故土地流转速度近几年出现减缓。
2. 土地流转主体多样
土地流转主要流向农户、专业合作社、企业，其中超过一半的土地流转到农户手中，流入专业合作社的土地增速为最快，2011年流转入专业合作社的面积占家庭承包耕地的比例为13.4%,于2016年已达到21.58%.对于企业而言，其流转土地增速较为缓慢，近年来一直维持在10%左右。数据显示，2017年底，我国家庭承包耕地流转面积为5.12亿亩，流入农户、专业合作社、企业的土地面积分别为2.94亿亩、1.16亿亩、0.5亿亩。其中，流转出承包耕地农户数达7070.55万户，签订耕地流转合同份数为5535.96万份，签订流转合同的耕地流转面积为3.5亿亩。由此可以看出，土地流入方不再只局限于农民，专业合作社与企业等大型机构也逐渐向土地流转市场转移。
(二)我国工商资本下乡的规模
1. 投资规模和范围不断扩大
据我国农业农村部统计，2010年流入企业的土地面积仅为1005.33千公顷，到2014年，流入企业的土地面积增速均超过20%,之后增速虽有下降，但在2017年流入企业的承包面积已达3356.68千公顷，可见，工商资本对土地流转的贡献日益显着。党的十八大以来，工商资本下乡主体已超15万家，累计投资额超2万亿元。工商资本最初只投资农业生产，现在逐渐拓展进入农业生产性服务业、休闲观光循环农业领域，打造农业新业态。可以看出随着政府对农村提供众多优惠政策，我国农业市场越来越受到资本市场关注。
2. 工商企业与农民利益联结机制多样化
工商资本下乡之初一般采用“企业+农户”模式，即企业直接从农户手中租赁土地，此后土地产生的收入为企业所得，农户每年以土地租金的方式获得收益，期间若企业雇佣农户工作，还需额外支付农户工资。之后，企业逐渐改变这种单一模式，选择“企业+合作社+农户”“土地入股”等模式，合作社作为“中介”机构，积极引导农民以土地作为入股资本，然后再由合作社牵头，统一将获得的土地流转给企业，已入股农户可凭借自身持有的股份分得部分流转收益，这样不仅能够提高土地流转效率，而且能在一定程度上降低企业生产经营的土地成本，保证企业正常经济效益。
(三)“非粮化”的规模和弊病
1. 土地流转后用于粮食种植数趋于平稳，“非粮化”比例依旧较高
在之前介绍土地流转速度时了解到，土地流转增速逐渐减缓，但依旧存在土地流转绝对数值增加。从《中国农业年鉴》中得到的数据可知，近5年内，土地流转后用于种植粮食作物的土地面积约占土地流转中总数的55%,说明土地流转的“非粮化”率约为45%.可以看出，近年来，政府采取的各项措施对缓解“非粮化”现象起到一定的作用，但我国“非粮化”比率仍然处于较高水平，政府仍不能放松警惕。且2011年土地流转后转入企业的面积为1271.93千公顷，2017年就已经涨至3356.68千公顷，而实际上，流入企业的土地大多会被改变耕地种粮用途，这也是导致“非粮化”比例居高不下的一个原因。
2. 土壤肥力下降
土地“非粮化”后，当初配套的水利设备以及农业浇灌系统也会发生改变，加上企业一般会选择加厚土地或改变土地硬质以适应未来规划，造成土壤层严重损坏，土壤肥力下降，这些都是不可逆的。例如水田“非粮化”后，不论是水田私人化，还是已经建造房屋、种植树苗，土地到期之后，要想将水田转为旱田，生产成本高，土壤性质改变，农民难以重新实现复耕，这样，不仅影响农民生产积极性，也会降低我国粮食产出，甚至威胁到我国粮食安全。
四、工商资本下乡“非粮化”现象的原因
(一)工商资本下乡导致“非粮化”的政策原因
1. 相关政策不成熟，企业与农户信息不对称
《中华人民共和国土地管理法》第二十六条提出，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准;未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。但在这里并没有明确提出不能进行改变的土地用途有哪些，且大部分农民对于土地流转的程序及合法用途了解甚微，因此，农民就会简单的认为，主要流转后的土地依旧从事农业种植，就不算作是改变土地用途。
2. 农地租赁准入制度不完善
中央政府基于全国农业大环境制定土地流转、粮食种植等方面政策，然后由地方政府具体执行各项政策，但由于中央政府与地方政府涉及到的具体利益不同，就会产生经济学中常说的“委托-代理”问题，即地方政府为了短期利益，推动当地经济快速发展，利用中央政府制定的土地流转政策中的漏洞，与企业构成相关利益共同体，为实现企业顺利进入农业市场，降低对工商企业的资格审查，导致大量缺乏农业经营常识、风险管控差的企业参与土地流转。低资质企业为了保证自身持续经营，加快成本回收速度，变相从事大量“非粮化”业务，如选择种植经济类作物或开发观光园等，从而威胁到农户的根本利益。
(二)工商资本下乡导致“非粮化”的市场原因
1. 种粮成本高，收益低
对于土地流转进程中的流入方而言，获得土地使用权本身需要支付一定的租金给农户，若此时流入方选择种植粮食作物，随着种粮所需要的种子、农药、化肥等农资产品价格增加，再加上承租成本，种粮成本大幅提高，且出售粮食获得的利润较低，很可能使得承租人入不敷出，故为了提高利润，其大多会选择种植收益较高的经济作物。因此，“非粮化”是目前农村土地流转的基本起因和必然发展趋势。假定土地流转后种植稻谷，一亩地产稻谷按500千克算，出售价格为3元/千克，此时种植稻谷的总收入为1500元，除去种子费、肥料费、农药费、浇地费等大约700元，此时农户仅剩800元，此时还需减去地租，若为农业承包大户，需要额外支付人工费用，最后承租人每亩地所获的收益相当低。但如果选择经济效益较高的生产经营项目，获得收益远高于种粮收益。如图2所示，工商资本下乡后，种植粮食作物很难实现产量的明显增加，在粮食作物收益较低的情况下，企业还需支付雇佣劳动力以及土地流转租金等费用，盈利空间极小，导致大部分企业纷纷退出农业市场，剩下的企业则改变经营模式，转而从事收益较高的非农经济活动，进而导致土地流转后的农田逐步“非粮化”.
2. 粮食需求市场发生变化
随着经济发展，人们生活水平有了显着上升，人们对于吃的渴望不再只局限于解决个人温饱问题，而是更加趋向多样化。如表1所示，近年来，粮食消费量正在逐年下降，人们倾向于增加肉禽海鲜、鸡蛋、牛奶、水果等产品消费，也就是说，对粮食需求逐渐减少，再加上上面提到粮食生产成本上升导致收益下降，致使企业无法依靠种粮维持正常经营，从而导致“非粮化”现象日益加剧。
五、改善“非粮化”现象的长效对策
为了从某些方面抑制“非粮化”进程进一步发展，本文将从政府、农民、金融机构3个角度提出相关建议。
(一)基于政府视角的建议
政府是政策制定者，“非粮化”整体的发展态势依托于政府政策的约束与规范，为了能够更好地从全局抑制“非粮化”发展进程，需要政府从多方面考虑我国粮食现状以及政策方针，针对现有问题，采取相应对策。
1. 规定流转后的土地用途，坚守永久农田保护红线
法律规定，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。但缺乏对流转后土地具体用途的约束导致众多土地流入者将获得的土地用于种植高收益的经济作物或发展旅游观光行业，使得“非粮化”现象愈发普遍。因此，政府应当从根本上利用法律工具，详细制定农业用地规范，农户不得将流转后的土地随意改变其用途。此外，政府在已设定永久农田、保证粮食用地数量基本不变的基础上，坚守永久农田的保护红线。
2. 建立严格监管机制，提高土地流入方基本素质要求
农村具有极好的发展前景，个人、企业纷纷投资进入农业领域，造成农业用地“非粮化”,因此，为合理规范农村土地流转行为，需要建立严格的准入制度，加强农村建设用地的审批程序。将流转的土地数量划分为不同区间，每个区间呈现逐渐递增的关系，并对每个区间制定详细政策。如在最低数量区间内流转的土地，需要向村委会及镇政府汇报、申请，待村委会及镇政府综合考量申请人的资信情况、农业生产经营能力等方面因素后，才可同意将土地流转出去。随着土地流转数量的递增，进入更高的区间，则需报经更高层次的政府机构予以批准，此时对于整个申请人的情况要进行全面审查，避免之后给土地造成不可逆转的损失。坚持实现农地农用，对出现非粮建设情况及时预警，构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。
(二)基于农户视角的建议
1. 加强土地流转宣传教育，做到知法懂法
为了帮助农民更好地了解农业用地方面的相关规定，可以充分利用线上网络技术和线下实地宣讲相结合的方法，通过印发土地法律常识宣传册、定期在多地举行法律普及讲座等方式，达到法律宣传的效果。为了达到人人懂法的结果，可以通过线上讲座宣传，并准备一些小礼品给参加讲座的人，充分调动参与者积极性。同时为了增强对法律的理解，避免宣讲枯燥，应当录制一些法律常识视频，并以农户身边的切实经历为素材，让农户真正意识到基本农田不得随意流转并从事其他生产。
2. 合理利用土地，增加粮食作物耕地面积
农户在充分理解国家实施各项农业政策的目的及享受到国家对于种植粮食的补贴后，合理利用手中的土地从事粮食生产，对于个别未被划为基本农田，且不适宜种植经济作物的土地，可以转而从事利于社会发展的其他生产经营，但整体上，农户间相互合作，在全民抑制“非粮化”的形势下，适当增加粮食作物耕地面积，维护国家粮食安全，努力做到自给自足。
参考文献
[1] 吕亚荣，王春超.工商业资本进入农业与农村的土地流转问题研究[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2012,51(4)：62-68.
[2] 全世文，胡历芳，曾寅初，等.论中国农村土地的过度资本化[J].中国农村经济，2018(7)：2-18.
[3] 匡远配，刘洋.农地流转过程中的“非农化”“非粮化”辨析[J].农村经济，2018(4)：1-6.
《工商资本下乡“非粮化”现象的诱因及长效对策》来源：《经济问题》，作者：高晓燕 赵宏倩
