摘要：改革开放以来，佛山市农村体制改革已取得了巨大成就。作者在对佛山市农村基层组织架构改革历程及现行制度进行分析的基础上，对未来农村公共政策提出了若干建议。
关键词： 佛山,农村制度,改革
改革开放以来，佛山市农村体制改革不断推进，大胆创新，虽然城乡二元结构依然存在，但城乡制度障碍不断消除，城乡一体趋势日趋明显。
一、佛山市农村基层组织架构改革历程
佛山农村的城市化是在不断动摇和突破“城乡分治”体制中推进的，具有制度变迁的深刻意义。从历史发展演进看，改革开放以来，佛山的基层组织架构改革大致可以分为以下几个阶段：
1、改革开放初期的“人民公社模式”
1980年代中期以前，佛山的农村政治格局是人民公社模式，即“三级所有、队为基础”。这种模式以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式，它的最大特点是“党政不分、政企合一”。
2、1980年代开始的“乡政村治模式”
我国的农村改革是从经济体制开始的，即从实行土地联产承包责任制开始的，经济体制的这一变化要求找到一种新的政治模式来替代。1982年新宪法规定“乡(镇)设立人民代表大会和人民政府”、“城市和农村按居民住居地设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”;1983年，全国人大常委会发布了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，我国开始恢复乡镇政权建制;1987年通过《村民委员会组织法》，佛山农村基层普遍建立了村民委员会。“乡政村治”的新的政治模式替代了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。
3、1990年代开始的“股份合作模式”
佛山市推行农村社区股份合作制始于1993年，其改革核心是将农村集体经济股份化，并将股权固化到户，即将股权一次性固化到家庭，以户为单位进行管理，股权实行长久不变。这既有效地维护农村居民利益，又有效地解决农村股权利益纠纷，维护农村和谐稳定，为农村发展创造良好的社会环境。在佛山，以土地入股组建股份合作组织成为土地流转形式的蓝本。目前佛山全市除了高明区外的四区全部已经完成农村股份合作制改革，已建立的农村股份合作经济组织达到2957个，设置股权750万份，其中土地股份数609万份，入股土地面积102万亩，土地入股面积占土地流转面积的97.73%。
4、新世纪开始的“城市化改革模式”
2004年7月1日，佛山户籍管理制度终结以往的城乡分割“二元化”模式，实现全市户籍统一政策、统一管理、统一户口性质、统一准入标准的“一元化”模式，取消原有的“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”等户口类别，统一登记为“佛山市居民户口”。同时积极推进城乡区划调整，有计划地实施“并镇”、“并村”、“并校”和“镇改街”、“村改居”，调整和重构城镇布局。有计划地撤并面积45平方公里、人口4万人以下的建制镇，撤并面积小于1平方公里、居民300户以下的村。2006年以前，纳入两个百万人口、五个三十至五十万人口城市组团规划范围的建制镇逐步改设为街道，村委会改设为社区居委会。纳入中心镇规划范围的村委会也要改设为社区居委会。
二、 佛山市农村现行制度分析
佛山在原来“50条”的基础上，出台了首批9个配套文件，这些文件包括三个方面：一是制度改革配套，如户籍以及依附在户籍上的计生、征地等;二是社会保障，如就业、养老、医疗、社会救助;三是农业产业化。“以人为本，让利于民”，让农民真正享受改革开放成果，实现身份、观念、体制上的系列转变，最后实现“同城生活、同等待遇”，在佛山城市化进程中形成城乡协调发展的一元格局。
1、统一城乡户籍管理
从2004年7月1日起，将佛山市“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”统一登记为“佛山市居民户口”，并实现市内居民户口网上自动迁移，打破了城乡“二元”户籍管理"壁垒"，实现了城乡户籍“一元化”管理模式，消除了城乡居民享受平等待遇的体制性障碍，保障了“同城生活、同城便利”的发展目标。
2、统一城乡规划
按照建设组团式现代化大城市的要求，树立大规划理念，将农村建设发展纳入城市发展总体规划，将城镇规划延伸到农村，实行城乡一体化规划。
3、统一城乡低保标准
从2007年1月起，佛山以区为单位，统一了城乡居民最低生活保障补助标准。目前禅城区、南海区、顺德区低保标准为每人每月350元，三水区、高明区每人每月310元。
4、统一城乡居民基本医疗保险
2007年6月，按照“覆盖城乡，应保尽保”的原则，将参加农村居民基本医疗保险制度的人员以及未纳入城镇职工基本医疗保险制度范围的人员全部纳入"居民基本医疗保险制度"。2008年7月1日起，实行居民门诊基本医疗保险制度，将门诊基本医疗费用纳入保险范围。
5、统一城乡劳动力管理。
全市建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力培训就业机制，健全完善市、区、镇(街道)三级劳动保障管理服务机构和市、区、镇(街道)、村(居)委会四级城乡一体化的劳动力市场信息服务网络、城乡一体化的培训服务平台，从机构、政策、培训、劳务信息多方面为失业农民提供就业保障。
6、统一城乡义务教育。
基本实现了以区为主的城乡一体化教育体制，并按照“全市统一规划，城乡同步实施”的原则，从2006年秋季起，全面实现了12年城乡免费义务教育。
7、统一城乡公共基础设施。
加大城乡公共基础设施建设力度，农村通电、电视、电话通信、邮政等网络覆盖率均达到100%，自来水普及率96.91%，村道路硬化率99.79%。
三、 佛山市农村公共政策建议
1、土地政策建议
(1)加强农村土地承包和流转法律法规及政策的宣传，切实转变农民的思想认识。
(2)规范各种土地流转形式的操作办法和程序，使农户间发生的土地使用权转出、转入合法化。
(3)建立农村土地承包经营权流转中介服务机构。
(4)搞好农地分等定级和价格评估工作。
(5)培育农村土地金融市场，畅通土地承包经营权流转融资渠道。
2、户籍管理政策建议
(1)进一步统一思想，充分认识户籍制度改革对促进经济发展和构建和谐社会的战略意义。
(2)加紧制定适合社会主义市场经济体制的户籍法律法规，将户籍制度改革纳入法制化轨道。
(3)逐步剥离附加于户籍制度之上的各项社会管理政策。
(4)增加投入，建立健全户籍管理网络，提高人口户籍管理的科学化水平。
3、住房政策建议
(1)搭建农民房屋和宅基地变现平台，通过盘活农民沉淀资产，实现农民房屋和宅基地的变现，增强进入城镇农民自我解决城镇住房的能力。
(2)制订鼓励农民退出农村房屋和宅基地的优惠政策，如到城镇可享受经济适用房政策等，促进农民在城镇有稳定收入来源后，流转其农村房屋及宅基地，提高农民离土离乡进入城镇的积极性。
(3)鼓励农民“持股进城”。一方面对条件具备的区(市)县可通过建立土地承包经营权流转市场，支持农民采取转包、出租、转让等方式流转土地承包经营权;另一方面加快村级综合改革，通过对集体经济组织股份制改造，大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织，实现农民“持股进城”。
4、公共服务政策建议
公共服务政策最重要的目的在于公共服务的均等化，但是在城乡公共服务均等化之时，碰到的最大问题是公共服务筹资机制。因此解决公共服务的筹资问题，是公共服务政策的首要任务。
(1)三级财政项目联系关联化。佛山可依托举办具有影响力的重大项目活动，通过产业关联，带动公共服务体系建设。另外，从长期来看，如果国家适当放开，佛山市可以探索发行地方政府债券，或针对某项具体建设项目发行地方政府债券。
(2)金融运作，服务资产交易化。探索成立村镇银行，服务中小企业，服务三农，服务创业。
(3)社会参与，公益基金专业化。佛山市应该建立灵活的筹资机制，应当充分吸纳社会资金，投入到城乡基本公共服务体系建设中来。
(4)继续加速发展经济，增加财政收入。佛山政府应该通过深化改革，积极调整经济结构，提高第三产业的比重，转变经济发展方式，促进经济的科学、持续、协调发展，做大财政蛋糕，不断增强公共服务供给能力，争取实现较高水平的公共服务供给能力。
(5)规范市以下政府财政转移支付制度。佛山五个区经济发展水平参差不齐，财政收入差距较大，财政支出责任与财政收入能力之间存在一定的差异，因此所提供的公共服务也存在不小差距。因此需要建立和完善配套合理、规范的一般转移支付和专项转移支付制度，解决支出责任与收入能力之间不均衡的问题。
5、社会保障政策建议
需要认真贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出的“坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保险问题”的若干原则.针对农民工流动性大的特点，为他们“量身订做”的社会保障制度。在现有基础上，政府应加大政策落实力度，根据实际情况建立起覆盖农村剩余劳动力在内的城市医疗、劳动保障体系，解决农民工子女上学难问题，为其创造一个公平、合理、平等的就业环境，为农民离土离乡进入城镇就业创造有利环境。同时根据进城农民的需求和特点，按照分类指导、稳步推进原则，在优先解决进城农民急需的基本社会保障的基础上，逐步建立和完善城乡一体的社会保障体系。
[参考文献]
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[2] 高焕毅. 关于改善农村制度生态的思考[J]. 现代经济探讨, 2011,(02)
