进一步规范和完善耕地保护责任机制的探讨

　　湖南省怀化市人口多耕地少，有七成耕地在丘陵山区，耕地后备资源不足。随着工业化、城镇化的发展，建设用地需求量不断增加，保护耕地和保障发展之间的矛盾日益突。究其原因，其中很重要的一点是没有很好地落实耕地保护共同责任机制。为更好地贯彻落实国土资源部“保增长、保红线”的行动方案，怀化市进一步规范和完善耕地保护共同责任机制势在必行。
　　一、怀化市耕地保护责任机制现状：
　　（一）完善和落实耕地保护责任目标管理制度
　　2007年湖南省政府与市州政府签订了新一轮的土地管理和耕地保护目标管理责任书（2008-2012年），根据该责任书，怀化市耕地保有量不少于447.09万亩，基本农田面积保持372.6万亩不减少。2008年怀化市签订了市对县的新一轮责任书。并按规定将有关责任目标层层分解落实，把这一内容列入市、县、乡、村四级目标责任考核范畴，建立严格的检查和考核制度，把实现耕地保护和土地管理各项目标作为衡量县（市、区）政府工作实绩的重要指标。
　　（二）严把建设占用耕地审核、审批关，确保建设用地项目占一补一
　　建立了耕地后备资源库、占补平衡项目库、补充耕地储备库，严格实行补充耕地与建设用地项目逐一挂钩制度，按规定落实耕地先占后补制度，足额缴纳耕地开垦费；建立了耕地占补平衡台帐，2008年全市共纳入补充耕地储备项目29个，可用于占补面积711.5285公顷。我市共批准建设占用耕地项目52宗，总用地面积7227.1261公顷，农用地面积3467.8478公顷，占用耕地面积1521.0836公顷。补充耕地按项目进行管理，建立了补充耕地项目库，按照项目选址立项、规划设计预算、评审、任务下达、资金投入、验收、储备、指标划转等程序实施。
　　（三）切实加强基本农田保护和建设
　　按照湖南省国土资源厅有关规定和要求，督促溆浦县有目的、有步骤地实施省级基本农田示范区建设，该县全年投入60万元。完善县、乡、村三级基本农田保护目标责任制，印制并发放了村级《基本农田保护证》662份，编制了村级1：1万基本农田保护图，印制并发放21.1万份到户的基本农田保护责任卡。怀化市13个县（市、区）基本农田数据库均通过了湖南省国土资源厅验收。建立了基本农田动态巡查、基本农田统计核查、定期报告、信访举报等制度。全年共受理调规占用基本农田建设项目27宗，补划面积810.8495公顷。
　　（四）进一步强化违法占用耕地的执法监察
　　在怀化市范围内开展了一次违法违规占用耕地的清查活动，全市共清查出违法占用耕地1226宗，其中农家乐22宗、商店4宗、村民建房924宗、矿山56宗、其他217宗，违法用地总面积1607亩，涉及耕地1402亩。仅2008年怀化市共发现涉及耕地的案件148件,面积20.12公顷,立案查处148件,结案141件,耕地查处率100%，结案率92%。
　　二、怀化市耕地保护责任机制存在的问题
　　怀化市耕地保护工作虽然取得了一定的成绩，守住了保有量，实现了依法占用耕地的占补平衡，问题和困难依然存在，耕地保护面临的形势越来越严峻。主要存在的问题有：
　　（一）耕地保护责任目标考核落实不到位
　　耕地保有量面积和基本农田保护面积的统计还难以做到十分精确。耕地保护责任目标考核年末的耕地面积和基本农田面积均以各县(市、区)上报数据和土地利用现状图数据为准，合法的建设用地进行了上报，但是对于违法用地的数量难以准确统计，土地开发整理项目实施新增耕地数量和结构调整、生态退耕、自然灾害损毁减少耕地数量不能准确统计；基本农田的补划质量难以保证。占好补差；耕地保护专项资金严重不足，影响了耕地保护工作的纵深开展。
　　（二）重点工程违法占用耕地现象较为严重，违法用地无法追究
　　近年来，国家、省、市的一批高速公路、水电站、输变电线路等重点建设项目在怀化相继开工建设，占用了大量的耕地。如托口电站、铜湾电站、清水塘电站等省重点水电项目虽然办理了先行用地手续，但时效都已过期，处于违法用地状态。此外市本级为了立项、争取更多项目，也存在未批先用地的现象。如邵怀高速公路连接线配套工程等项目。
　　（三）村民建房占用耕地的现象比较突出
　　由于村民依法依规用地的法律意识淡薄，加之种地效益不如经商和打工，农民对耕地的珍惜情感下降，占用耕地建住房或商业用房的随意性加大，他们认为在自己的承包耕地中建房是个人私事，是天经地义的，有的冒充灾民和搬迁户进行报批建房用地，有的机关干部和城镇居民弄虚作假，冒充村民或伙同村民违法占耕地建房，这些现象尤以城郊结合部最为突出。
　　（四）耕地保护执法力度不够
　　根据现行土地管理法律法规，非法占用耕地建房的，对于不符合土地利用总体规划的，限期拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，并处罚款。但实际执法过程中手段单一，只有没收、罚款和强制拆除。强制执行必须申请人民法院执行，程序复杂，国土资源部门2008年曾对怀化市郊农村村民违法建房开展了专项执法查处活动，但执行难以到位。
　　（五）国土资源主管部门的管理工作不够到位
　　市、县两级国土资源部门作为主管耕地保护的政府职能部门，客观上由于政策和管理体制变化的影响，主观上开拓进取，严格执法，狠抓落实不够，因此在履行耕地保护工作中不够到位。特别是国土基层站（所）工作人员办公经费少，待遇差，在查处违法用地案件时，往往以收取罚没款来弥补工作经费不足，不同程度助长了违法占用耕地特别是村民建房违法占用耕地的风气蔓延。
　　三、增强怀化市耕地保护责任机制的对策措施
　　（一）创新耕地保护共同责任机制，明确不同责任主体的职责
　　实现耕地保护从“一家管、多家用”转向“多家管、多家用”。共同责任机制将耕地保护目标纳入政府年度综合考核，实行行政首长问责制度，有利于强化各级政府的耕地保护意识，积极推进依法行政，更好地保护耕地。
　　1.建立由政府领导、多部门配合、社会监督、耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制，坚守耕地红线，确保粮食安全，促进经济社会可持续发展。政府是耕地保护的行政责任主体，对本区域耕地保有量负总责，耕地保护责任要纳入政府年度综合目标考核。
　　2.为落实耕地保护共同责任机制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，构建科学用地管地机制，建立完善耕地保护责任目标考核制度。对年度耕地保护责任目标考核不合格，土地管理秩序混乱的，启动行政首长问责，建立耕地保护监管体系，充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用，构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系；建立耕地保护激励机制，探索建立全市统筹协调、跨区县的耕地区域有偿调剂机制，运用市场手段，实行耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿，提高各级政府保护耕地的积极性；加大耕地保护工作投入，加强耕地保护工作基础建设等。
　　（二）加大耕地保护责任目标考核的问责力度
　　根据湖南省政府颁布的《市州政府土地管理和耕地保护责任目标考核办法》，各市州人民政府每年组织自查，并向省人民政府报告土地管理和耕地保护责任目标的履行情况；由省人民政府委托省国土资源厅制定考核细则，对各市州土地管理和耕地保护责任目标履行情况进行考核，做出预警分析，并向省人民政府报告。建议切实履行市政府对各县（市、区）政府关于耕地保护的垂直问责体制。切实建立市、县、乡、村四级负责、职责明确的垂直共同责任机制。
　　（三）加大地方人大的监督力度
　　《中共怀化市委怀化市人民政府关于加强粮食生产确保粮食安全的若干意见》（怀发[2008]6号）文件是个刚性文件，对当年非法占用基本农田5亩以上的乡镇、10亩以上的县市区，党政主要领导就地免职。但是文件的执行力度很软弱，建议市人大进行监督。
　　（四）全面启动土地违法问责制
　　监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的《违反土地管理规定行为处分办法》2009年就要开始依规进行问责。保证本行政区域内耕地总量不减少，确立土地违法问责制的启动程序，是我国建立责任政府的一个重要标志。实施土地违法问责制的核心，是建立共同责任机制。国家的大体方针政策已经出台，我们要在建立共同责任体制的基础上，逐步建立各级政府的土地违法问责制。