如何从地籍管理角度促进耕地保护

　　摘要：1999年修订的《土地管理法》确立了我国最严格的耕地保护制度，经过10多年的发展与完善，取得了令人瞩目的成就。当前，我国正处于全面建设小康社会、实现国民经济第三步战略目标的关键时期，土地利用状况日新月异，实行最严格的土地管理制度，严格保护耕地，大力推进节约集约用地，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是我国现代化建设进程中的重大战略性课题。作为地籍管理工作者，本文探讨了如何从地籍管理角度促进耕地保护。
　　关键词：地籍管理，耕地保护
　　
　　一、概述
　　温家宝总理在2007年全国人民代表大会上指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”
　　耕地是土地的精华，耕地的数量和质量是粮食生产的基本条件，保持一定数量和质量的耕地是人类赖以生存发展的基础，也是粮食安全关键所在。我国是发展中国家，是人口大国，农业大国，当前正处于全面建设小康社会、实现国民经济第三步战略目标的关键时期，随着社会经济的快速发展，农业现代化、工业化与城镇化的推进以及生态环境保护等都对耕地资源产生了巨大的需求，加之人多地少的国情，使得耕地供需矛盾更加突出，耕地保护形势严峻。
　　二、耕地保护的制度
　　1999年修订的《土地管理法》确立了我国最严格的耕地保护制度，我国耕地保护的两大政策框架是用途管制制度和耕地占补平衡制度。这两大政策明确了土地管理工作重点从保障建设用地供应转到切实保护耕地，转变了土地管理的工作方式即从分级限额审批制度转到用途管制制度。此后，都是以这两项政策为主线，辅之以财税等经济手段，不断完善耕地保护制度。
　　（一）、用途管制制度
　　我国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
　　土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上级规划是下级规划的依据，并指导下级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。
　　（二）、耕地占补平衡制度
　　“耕地占补平衡”于1999年提出，指的是非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
　　2008年国土资源部下发《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号），提出“从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行‘先补后占”’。“部每年年底前对各省（区、市）土地整理复垦开发项目和补充耕地计划完成情况进行考核，达到或超出计划任务的，给予建设用地计划指标倾斜；非农建设项目占用耕地占补平衡不落实的，扣减相应新增建设用地计划指标。”
　　2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号）进一步强调，“各级地方国土资源部门在编制年度土地利用计划时，应充分考虑本地区补充耕地能力。按照差别化管理的原则，对补充耕地能力不足的或落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地的计划指标，通过‘以补定占’，形成耕地占补平衡倒逼机制。”
　　（三）、耕地占用税
　　耕地占用税，占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，依照规定缴纳耕地占用税。耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。占用基本农田的，适用税额应当在规定的当地适用税额的基础上提高50％。
　　《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》于1987制订，2007年修订，修订后的条例提高了税额标准，统一了内、外资企业耕地占用税税收负担，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税的规定，加强了征收管理。
　　（四）、新增建设用地的土地有偿使用费
　　新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用时，土地有偿使用费由取得新增建设用地的县、市人民政府缴纳，目的是通过各级政府来控制新增建设用地规模。
　　2006年《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）提高了新增建设用地土地有偿使用费征收标准；调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式，从2007年1月日起，地方分成的70％部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库；调整中央分成的新增建设用地土地有偿使用费使用办法，从2007年1月日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，由财政部会同国土资源部主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积和国家确定的土地开发整理重点任务分配给各省、自治区、直辖市、计划单列市，并向中西部地区和粮食主产区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分，加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，统一由省级财政部门会同国土资源管理部门，主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积、国家和省级确定的土地开发整理重点任务分配给市、县，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。
　　（五）、基本农田保护制度
　　基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地中的精华，实施更为严格的保护。
　　三、加强地籍管理，促进耕地保护
　　（一）、充分应用土地资源调查成果，保持数据成果的准确性和现势性
　　真实、准确、现势性强的土地资源调查成果数据为各级政府和有关部门制定国民经济计划和有关政策、加强土地资源管理、合理利用资源、切实保护耕地，发挥国土资源在经济社会发展中的宏观调控作用提供了基础数据保证。利用第二次土地调查形成的土地利用现状数据、遥感影像数据，结合每年度的土地利用现状变更调查，确保数据的准确性和现势性。充分应用土地资源调查成果，可以通过以下几个方面促进耕地保护。
　　1、保障土地利用总体规划修编
　　21世纪前20年是我国迈向第三步战略目标的关键时期，土地资源供需矛盾将进一步加大。要通过土地规划修编，进一步加强土地宏观调控和用途管制，促进耕地保护，土地利用总体规划是否合理、是否科学，将直接影响国民经济发展的大局和全面协调可持续发展目标的实现。而保障修编的重要基础之一就是真实、准确、现势的土地利用现状数据。
　　2、促进基本农田保护
　　我国人均耕地面积远远低于世界人均耕地面积的平均水平，通过土地资源调查，尤其是全国第二次土地调查，结合每年度的土地利用现状变更调查，查清基本农田和耕地的真实状况，查清基本农田和耕地的数量、质量和分布等情况，为耕地保护提供真实、可靠基础数据。
　　3、为国民经济宏观调控提供依据
　　当前，土地管理成为参与宏观调控的重要手段之一。掌握土地利用状况，是严格土地管理、加强土地调控的现实需要。通过土地调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，掌握批而未供地、供而未用地和用而未尽地的数量和分布，是政府科学决策，贯彻落实国家宏观调控政策，及时调整供地方向和规模、确保国民经济持续、协调发展的前提条件，也是挖掘土地利用潜力、实现城乡统筹、大力推进节约集约用地的基本前提。
　　4、为地类审查提供基础资料
　　依据各阶段土地资源调查形成的数据成果和数据库作为土地征（占）地审批、土地复垦整理开发审批、城乡建设用地增减挂钩审批中地类审查的基础，严格审核地类变更的合理性，从而加强用途管制，确保耕地总量动态平衡和占补平衡的数量和质量。
　　土地复垦整理开发是实现耕地总量动态平衡和占补平衡、守住18亿亩耕地红线的重要手段，是保障国家粮食安全的重要抓手，是保障建设用地需求，促进经济社会可持续发展的重要抓手。利用第二次全国土地调查成果形成的后备资源数据库作为土地整理复垦开发立项的科学依据，为确保耕地占补平衡奠定坚实基础。
　　5、全国“一张图”工程
　　全国“一张图”工程是在充分利用第二次土地调查、土地利用动态遥感监测和年度土地变更调查等成果的基础上，结合国土资源管理应用需求，开展全国土地调查与监测，实现国家掌握真实准确土地数据、加强国土资源监管和土地宏观调控、坚守18亿亩耕地红线的必要举措。全国“一张图”工程，以第二次全国土地调查底图为基础，生产覆盖全国的最新遥感正射影像图，与以前影像或农村土地调查数据库相比较方式，监测以新增建设用地为主的地类变化，保障数据的现势性和真实性，维护调查成果的生命力。据了解国土资源部计划每年开展全国全覆盖“一张图”工程，与国土资源的计划、审批、供应、补充、开发、执法等行政监管系统叠加，共同构建统一的综合监管平台，实现资源开发利用的“天上看、网上管、地上查”，从而实现资源动态监管的目标；实现从“以数管地”到“以图管地”的转变；完善国土资源监管系统。
　　（二）、加快推进农村集体土地确权登记发证，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度
　　1、明晰产权，提高土地资源的配置效率
　　土地作为重要的资源和资产，是人类赖以生存的基础，是国家财富的源泉，也是土地所有者和使用者最基本、最重要的不动产。土地确权登记发证的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，也是摸清土地利用情况的过程，全面查清集体土地所有权、集体土地使用权、国有土地使用权状况，全面完成农村集体土地登记发证工作，从而改变农村土地管理基础薄弱的状况，夯实管理和改革的基础，明确土地所有者和使用者的合法权益，实现全国农村城市土地全覆盖，使得每块土地都有自己合法的身份证，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性,有利于维护社会的和谐稳定，统筹城乡发展，保障土地资源的合理利用，保障土地交易安全与有效，规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。
　　按照《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）要求，严格实行凭证管地制度，将集体土地证作为集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、土地征收等管理与审批的重要依据。
　　严格加强集体土地确权登记发证的审批。农村居民建住宅要严格按照所在省、自治区、直辖市规定的标准和申请条件，依法取得宅基地。对宅基地和集体建设用地违规占用耕地的，要严肃处理，不予确权登记发证。
　　2、辅助土地税费收缴
　　通过农村集体土地确权登记发证，查清宗地的权属、面积、用途、空间位置等基本信息，建立土地登记簿，登记基本农田等信息，为耕地占用税、新增建设用地土地有偿使用费等相关土地税费的收缴提供依据，从而促进耕地保护。
　　
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