区域协同机制在太湖主要入湖河流污染控制中的应用

　　摘要：太湖流域属于平原河网区，水系相互连通。单一河流的整治往往不能解决问题，而是需要整个区域的协同控制。区域成员在统一规划的运作下，建立协同机制，加强区域间协作，实现所有区域的信息共享，提高污染治理效率，从而构成公平、共赢的局面，进而保持区域的经济、社会、环境协调发展。
　　关键词：区域协同机制；太湖流域；入湖河流；污染控制
　　
　　1．引言
　　太湖流域位于长江三角洲地区腹地，北抵长江，南濒钱塘江，东临大海，西以天目山、茅山为界，地跨江苏、浙江、上海三省市，流域面积3.69万km2，2006年流域总人口超过4913万[]，城市集中、人口稠密、经济发达。
　　太湖流域一是水网密布，河道纵横交织；二是平原低洼河网区，水的流速低，流向不定，水文条件复杂，相当多的河道为双向流；三是平原河道泄水能力小，水体自净能力相对较弱；四是河网区城市集中、经济社会发达，人口和产业集聚程度较高，污染源多，染负荷大。且流域涉及江、浙、沪三地，各区域间存在一定的经济差距，所以形成了下游地区拼命保护水源，而上游地区却在河流两岸招商引资兴办工厂的尴尬局面。区域之间的利益冲突，统一管理缺位，使得流域水环境保护工作难以达到预期目标。孤立污染源控制理论和方法已不能有效地减轻和缓解水污染程度，改善水环境的状况[-]，必须依靠制度创新才能奏效[]。因而必须建立区域协同机制，统筹规划，流域内区域成员各负其责，合力治污，整体削减区域内污染物排放量，才能保证主要入湖河流水环境达标。
　　2．区域协同机制的基本思想
　　2.1区域协同机制的提出
　　由于水体以流域为单元进行汇集，沿途不断吸纳各种物质，陆上污染源汇入水体，支流到干流、河流入湖泊、上游到下游、左右岸、地表与地下交换等，这就使得某一地区的污染会影响到整个流域，上游地区造成的污染会严重影响下游地区[]。而现实中的水环境管理呈现条块分割管理的特点，各地方政府部门、各行业主管部门大多从自身的角度出发从事水污染治理，人为地形成了水环境管理边界，进而形成了跨区域水污染治理问题，更增加了环境治理的难度。为解决这一难题，建立区域协同机制的思想应运而生。
　　2.2建立区域协同机制的策略
　　建立区域协同机制要紧紧把握以下几点：（1）明确目标。各区域要产生协同运动，就需要有明确的目标。根据太湖治理目标及实际情况，共同明确的目标，为实现协同效应和自组织化奠定了基础。（2）建立行之有效规章制度。系统之间、子系统内部各要素之间要实现协同，协同机制要正常运行，必须建立健全各项工作制度，使机制各要素之间协同关系制度化。使各要素各司其职、分工协作，形成协同效应。（3）陆续建立完善流域机关职能部门工作职责和岗位责任制。根据实际情况进行合理的部署、组织实施，确保工作到位。（4）反馈和闭合。协同机制要有闭合的结构和反馈的功能。要在机构设置、管理过程、信息流通等方面形成闭合关。检查执行情况、协调关系、逼近目标，提供反馈信息，从而达到系统的整体协同。
　　3．区域协同控制在太滆南运河水环境整治中的运用
　　3.1太滆南运河水文水质及污染特点分析
　　太滆南运河是重点整治的入湖河流之一，位于宜兴市的东北部。西起滆湖，横贯宜兴市和桥镇、万石镇、周铁镇，是洮滆水系主要行洪河之一，沿途相交河流中较大的有武宜运河、横塘河。太滆南运河流域人口密度大，生活、工业和农业污染负荷高，致使该河流水污染日益严重。由于流域生活污染源和农业面源的影响，加上河道沉积物中污染物含量高，水生生态系统遭到破坏，水体自净能力丧失，太滆南运河的水质根据单因子评价法仍然处于劣Ⅴ类，主要的污染因子为氨氮、总氮和总磷，其中氨氮是持续性超标因子，严重影响太湖水质。
　　太滆南运河上游来水主要来自武宜运河和滆湖，下游与横塘河交汇入殷村港。太滆南运河平均径流量4.5亿立方米/年，其中宜兴本地径流量1.2亿立方米/年，仅占总径流量的27%。客水通过殷村港进入太湖的污染物总量占了较大比例。统计表明，以武宜运河等上游补给水量3.3亿立方米/年计算，带来污染物化学需氧量6048.9吨/年、氨氮943.8吨/年、总氮3247.2吨/年、总磷148.50吨/年，分别占殷村港入湖污染物总量的66.4%、72.2%、84.3%、84.8%。根据现状河道水质分析，太滆南运河与武宜运河交汇前的断面水质明显优于下游断面，另外从太滆南运河两岸各支浜的水质状况可以看出，武宜运河汇入太滆南运河后，下游最临近的镇区万石镇内河流断面水质最差，污染指标高出邻近的上下游镇区河流断面。以上分析均说明武宜运河上游来水直接影响太滆南运河上游和下游水质，该河流水质的达标整治是实现太滆南运河水质达标的前提条件。据调查，武宜运河上游的武进区及其上游地区工业企业密集，其中包括化工、制药等重污染企业，大量污水排入武宜运河，对下游河道水质造成重要影响。为实现太滆南运河水质的改善，要建立区域协同机制，既要加强两岸污染源的整治，也要加强武宜运河、横塘河等众多河网大范围汇水区的环境综合整治。
　　3.2以武宜运河客水污染为例建立区域协同机制
　　武宜运河来水对太滆南运河水量和水质均产生较大的影响。根据前面水质分析的结果，武宜运河水质常年劣于Ⅴ类，武宜运河总氮最高时达到12毫克/升。根据相关水文调查，武宜运河等上游入太滆南运河的水量3.3亿立方米/年。随着武进港和直湖港延长入湖闸门关闭时间，太滆南运河的客水水量进一步增加。控制客水污染，是实现太滆南运河水质达标的重要方面。
　　表1武宜运河允许排放量单位：吨/年
　　河流 COD 氨氮 TP
　　 2012年 2020年 2012年 2020年 2012年 2020年
　　武宜运河 3300 2200 165 110 33 22
　　（1）实施统一的河流水质达标行动计划
　　要实现2012年太滆南运河水质达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅳ类水标准，2020年达到Ⅲ类水标准的目标，武宜运河和滆湖来水必须同时达到Ⅳ类水和Ⅲ类水标准的要求，该区域河流整治需要实施整体联动，目标协调一致，才能实现区域环境质量的全面改善，实现太滆南运河水环境功能达标的目标。
　　（2）建立区域同步削减机制
　　根据水环境容量总量控制，规划制定了河流断面水质达标条件下的污染物削减率。考虑到河网地区水流在一定区域内的相互影响，需对规划区外的弱相关影响区内的污染物进行控制。建立全区域的同步削减机制，按规划区削减的比例在武宜运河上游武进地区和滆湖及上游的金坛、丹阳等弱相关区域进行同步削减。
　　（3）落实行政区域交界断面水质交接责任制
　　把交界断面水质达标作为考核当地政府工作业绩的重要内容，制定水质改善的总体和年度计划目标，纳入环保目标责任制，落实到行政首长的年度考核和任期考核，切实落实水环境质量达标的行政责任。
　　表2客水治理和控制重点任务完成时间表
　　措施 具体任务 时限
　　实施统一的河流水质达标行动计划 使太滆南运河水质达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅳ类水标准。 2012年
　　 使太滆南运河水质达到Ⅳ类水标准的目标，武宜运河和滆湖来水必须同时达到Ⅳ类水标准。 2012年
　　 使太滆南运河水质达到Ⅲ类水标准的目标，武宜运河和滆湖来水必须同时达到Ⅲ类水标准。 2020年
　　建立区域同步削减机制 建立区域同步削减机制，按规划区削减的比例在武宜运河上游武进地区和滆湖上游金坛、丹阳等弱相关区域同步削减。 2012年
　　落实行政区域交界断面水质交接责任制 制定水质改善的总体和年度计划目标，纳入环保目标责任制，落实到行政首长的年度考核和任期考核。 2008年
　　3.3区域协同机制的综合运用与分析
　　（1）目标与管理协同
　　太滆南运河的综合整治不是单一的环保或水利工程。它牵涉到各行政区域的环保、水利、规划、土地、园林等各部门的管理。按照协同思想，让这些要素处于有组织的有序状态，才能实现系统的整体功能。所以必须统一组织协调各区域、各部门要服从整个工程的大局。建立河流交界断面水质目标责任制，明确各行政区政府治理太滆南运河污染的具体任务和目标，避免扯皮推诿，共同对太滆南运河水环境质量负责
　　（2）水域与陆域的协同
　　对流域水质而言，陆域的森林生态系统能够增加土壤表层对地表径流冲刷的抵抗能力，降低土壤被侵蚀程度，减少沉积物的输出负荷，并对水中的化学物质具有吸附、吸收、调节和滤贮能力[-[]]；农药和肥料(动物粪便和化肥)的大量使用是农业非点源污染的主要来源，农田污染物向水体的输出负荷很大程度上取决于农业管理措施；城镇生活污水和工业废水大量排放，使水体水质恶他．水资源日益退化。
　　水域环境和陆域环境两者关系密切，互为依托，互相促进。陆域环境的改善，也将有利于水域环境的改善和保持，因此，太滆南运河综合整治必须贯彻水域陆域协同的整体系统指导思想。如何加强负责水域的水利、环保部门与负责陆域的规划、土地部门协调仍是重点要解决的问题。
　　（3）工程措施与非工程措施的协同
　　太滆南运河综合整治的主要工程措施有：工业污染减排工程、生活污水集中控制工程（包括城镇污水处理、农村生活污染治理项目）、面源削减工程（包括种植业清洁生产项目、畜禽养殖治理及废弃物处理利用项目、水产清洁养殖项目）、生态修复工程（包括河道清淤项目、河道生态修复项目）、村镇污染削减工程、水环境监测和监控网络建设工程等。在治理过程中，必须要讲求各种措施的协同，如截污与集中控制、底泥疏浚与生态修复等。同时，光有工程措施，没有法律、行政、经济等非工程手段，整治不能达到预期目标。非工程措施有河道管理、立法执法、舆论宣传监督、公众参与等。
　　（4）各种力量的协同
　　各区域政府是主导，是序变量。但光有政府力量是远远不够的，还要社会各方面力量的协同。政府要发挥主导作用，要有长远眼光，避免短视行为。全体流域居民是太滆南运河综合整治的最终决定力量。要保证公众的参与，建立有效的公众参与程序，加强宣传力度，提高公众参与意识[]，充分体现以人为本、和谐发展的指导思想。
　　4．结语
　　由于被强化的地方利益致使市场分割、恶性竞争和地方保护等现象屡出不穷。环境治理存在缺失，合作乏力，致使环保法律和环保政策落空。在太湖流域，排放量大大超过了环境的承载能力，使得流域普遍出现了水质性缺水问题，区域环境污染加剧[]。
　　太湖主要入湖河流污染控制的实践中，迫切需要建立区域协同机制，加强区域间、部门间协作，合力治污。建立市场经济条件下水污染治理投融资机制和运营机制。同时要以科学发展观的指导，为区域间合作机制的建立提供必要的制度环境，具体包括：积极推进法治建设，加大对地方政府依法行政的监督力度；改革现行的政绩考核体制，建立科学的地方政府、官员的绩效评价体系，严格地方政府竞争秩序，鼓励地方官员进行长远规划等。在沪、苏、浙三省市生态建设和环境保护的合作框架下，建立区域性环境预警系统，建立环境违法行为联防机制，共同解决环太湖区域内的环境污染问题。区域成员在统一规划的运作下，建立协同机制，加强区域间协作，实现所有区域的信息共享及协作，提高污染治理效率，从而构成互动、公平、共赢的局面，进而保持区域的经济、社会、环境协调发展。
　　5．展望
　　为控制和削减农业面源的污染，在太滆南运河规划区内实施绿色农业工程、清理整顿规模化畜禽养殖场和水产养殖场等，这些措施将带来环境效益，但会给当地农民和养殖户的经济利益带来损失。因此在太湖主要入湖河流综合整治的实践中，建立区域协同机制的同时必须辅以生态补偿机制的实施。即在实行约束机制的同时制定相应的鼓励政策，对涉及到污染物零排放区和生态产业发展区内的农民、畜禽养殖户和水产养殖户进行补偿。通过区域协同机制与生态补偿机制寻求经济资本和生态资本的平衡，实现不同区域的协调发展。