我国城市水资源配置机制模式探讨

　　内容提要：我国水资源配置机制模式可以从水资源产权、水资源管理体制和水利工程经营主体的性质以及成品水、工程水是否收费和定价主体的性质角度进行研究，理论上可以有许多组合，但从历史上看我国水资源配置机制实际上有8种模式，当前我国的水资源配置机制正处于从234模式向444模式过度时期，445模式可能代表着我国水资源配置机制的变化方向。
　　关键词：城市；水资源；资源配置机制；水资源配置机制模式
　　城市水资源指一定时期一个城市可以利用的总水量。水资源配置指水资源在需要它的各地区、各领域和各行业的分配状况。水资源配置机制指一定的水资源到达需要它的地方的方式。一定地区特定时期的水资源是基本一定的，需要是不断增长的，避免水危机的出路在于节水。水资源配置机制是影响用水的最主要因素。考察我国水资源配置机制的历史及现状，对其未来的走势进行分析，对改善我国水资源配置机制、提高水资源配置效率，缓解水危机，无疑具有重要意义。
　　比较水资源配置机制，分析各种模式的利弊，是完善我国城市水资源配置机制的必然要求。有人把水资源配置机制分为：水资源放任自由使用、水资源完全垄断经营、水资源国家集中配置、水资源市场配置和水资源水权交易配置五种模式[1]，也有人把它分为：边际成本定价机制、公共行政分配机制、水市场机制和基于用户的分配机制四种类型[2]。这种分类过于抽象，与我国的实际脱节。五十多年来，我国水资源配置机制发生了重大变化。总结我国水资源配置机制变化的历史，从中总结出一些理论模式，对之进行认真分析，对于完善我国水资源配置机制可能更有意义。
　　分析我国历史上实际存在的水资源配置机制模式有几个维度，从水资源产权角度看，理论上它可以分为四种类型：（1）无分水计划，无取水和退水许可，不收取水资源费；（2）无分水计划，有各地分散取水和退水许可，许可证不可交易，收取水资源费，政府规定收取标准；（3）无分水计划，有全国统一的取水和退水许可，许可证不可交易，收取水资源费、政府规定标准；（4）有分水计划，有全国统一的取水和退水许可，许可证可以交易，收取水资源费，政府规定标准。从历史上看，1980年以前我国水资源配置机制从这个维度看属于第一种类型。1980年沈阳市开始对取用地下水征收水资源费。1982年山西省出台《山西省水资源管理条例》，在全国率先实施取水许可制度并征收水资源费。1988年《水法》规定，对城市中直接从地下取水的单位征收水资源费；其他直接从江河、湖泊取水的，可以由省级政府决定征收水资源费。水资源费的征收办法由国务院决定。1980-1993年水资源配置机制属于第二种类型。1993年《取水许可制度实施办法》规定，一切取水单位和个人，除本办法规定的情况外，都应当依照本办法申请取水许可证，取水许可必须符合江河流域的综合规划、全国和地方的水长期供求计划，遵守经批准的水量分配方案或者协议。1995年《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》规定，在国务院水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省级政府的规定执行。1997年国务院《水利产业政策》规定，国家实行水资源有偿使用制度,对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费，收取的水资源费要作为专项资金，纳入预算管理，专款专用。2002年《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得水权。这属于水资源配置机制的第三种类型。2006年4月15日实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，取水许可实行总量控制与定额管理，审批机关应当依据流域、区域间的水量分配方案或者协议审批。除中央直属和跨省水利工程水资源费征收标准由中央制定外，其他水资源费征收标准由取水口所在地省级政府制定。水资源费原则上由取水审批机关负责征收并应当解缴国库，全额纳入财政预算，主要用于水资源的节约、保护和管理。水资源配置机制进入第四种类型。
　　从水资源管理体制和水利工程经营主体的性质角度看，理论上水资源配置机制可以分为四种类型：（1）水资源分部门管理，传统国有企业经营水利工程；（2）水资源分部门管理，改革中的国有企业经营水利工程；（3）水资源水行政主管部门统一管理，水务集团统一经营水源、供水和退水治污。（4）水资源水行政主管部门统一管理，水务集团、民营、外企等多种所有制企业经营水产品。从历史上看，1980年以前属于第一种类型。1980年国务院提出，所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏。进入第二种类型。1995年重庆水务集团成立。进入第三种类型。2002年4月,国务院宣布解除外资对大中城市燃气、热力和供排水管网建设、经营的禁令，2002年12月,建设部发布关于加快市政公用行业市场化进程的意见，国际上各路水务巨头纷至沓来,2003年以来成立水务集团同时引进外资的水务企业已迅猛发展。进入第四种类型。
　　从成品水、工程水是否收费以及定价主体的性质角度看，理论上水资源配置机制可以分为五种类型：（1）成品水不收费、工程水不收费；（2）工程水不收费、成品水收费，国家定价；（3）工程水不收费、成品水收费，企业定价；（4）工程水收费，国家定价，成品水收费，国家定价；（5）工程水收费，企业定价；成品水收费，企业定价。从历史上看，1965年以前属于第一种类型。1965年国务院批转了水利电力部制定的《水库工程水费征收、使用和管理试行办法》,国有供水企业对用水者开始收取低廉的水费。1985年国务院《水利工程水费核定、计收和管理办法》规定,农业水费标准按成本核定,工业水费及城镇生活用水水费标准按成本略加盈余核定,水利工程供水价格的管理权限为：国务院统一制定水价办法，确定水价的核定原则，具体价格水平按分级管理的原则由省级以上政府负责审批确定。进入第二种类型。1992年8月国家物价局将水利部直属水利工程供水从“行政事业收费”转为“商品价格”管理。1997年国务院《水利产业政策》规定，国家实行水资源有偿使用制度,新建水利工程的供水价格,要按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定，原有水利工程的供水价格,要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则,区别不同用途,在三年内逐步调整到位,以后再根据供水成本变化情况适时调整。1998年国家计委、建设部《城市供水价格管理办法》规定，城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。输水、配水等环节中的水损可合理计入成本。同时,污水处理费计入城市供水价格,按城市供水范围,根据用户使用量计量征收。用户在交纳水费的同时,交纳污水处理费。1999年国家计委、建设部《关于贯彻城市供水价格管理办法有关问题的通知》将水价改革纳入价格调控计划。2001年《国家计委和国务院有关部门定价目录》规定，中央直属及跨省水利工程供水的出库价格，由计委定价。地方水利工程供水水价，统一由省级水行政主管部门会同价格、财政等有关部门申报水价方案，省级政府负责审批。2002年,国家计委等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》,确定了推进城市供水价格改革的主要内容和相关政策措施。建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制，改革供水企业和污水处理企业经营管理体制。2002年《水法》规定，水利工程供水水价由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。2003年8月国家发改委与水利部《水利工程供水价格管理办法》规定，从2004年1月1日起，供水价格纳入商品价格范畴。这都属于第四种类型。（2）、（3）和（5）历史上不存在。
　　综合以上三个方面，我国水资源配置机制实际上有8种模式：即111模式（也就是上述三个维度中每一维度的第一种类型的组合，以下同）、112模式、114模式、124模式、224模式、234模式、444模式、445模式。
　　我国当前的水资源配置机制正处于从234模式向444模式过度时期。还没有建立水资源价值核算体系，水资源费征收标准普遍较低且征收不到位，水价补偿机制不健全，补偿渠道不畅，补偿额严重不足。公益性服务亏损与经营性亏损混淆。成本不实问题远未解决，垄断行业没有统一可比成本，水价调整听证的透明度不够，政府价格主管部门公布供水成本和价格信息的工作尚不完善，末级渠系水价秩序混乱。水价依然偏低，水价体系不合理。
　　随着《取水许可和水资源费征收管理条例》的实施，水资源管理体系分割、混乱问题将会得到解决，但有些问题将变得更加突出，（1）取水许可以各地分配的水量或分水协议为前提，因此今后各地应分配的总水量是一个争执的焦点。一个地区应分配的水量与该地区的历史用水状况、人口、面积、经济发展状况相关，今后一个流域的上下游、左右岸的各省市将在上述方面竞争，可能出现的结果是历史上用水越多，分配的水量越多。（2）对一个地区内部来说，先申请的可以得到取水许可，后申请的由于本区配额用完而不能得到许可，结果可能出现一些不太急需的项目占用了水量，而一些急需的项目则得不到许可。（3）取水许可是动态的，由于总水量基本稳定，需求增加，单位许可平均取水量应不断减少，如果定额不变，单位许可平均取水量不减少，新增需水将无法解决。今后用水定额的调整将成为一个关键。（4）目前的需求水权是通过分水计划体现的，允许交易的取水权是一种供给方的水经营权，根据水权理论，今后需求方水权的分散化可能是个方向。（5）实施总量控制与水权交易后，由于地下水资源转变为有价资产，各用水户以水权谋利的动机将会加剧。如果用水户不按照核定的水权量抽取地下水，出现多抽的现象而又未被惩罚，用水户将没有购买水权的积极性。如果已出让水权的用水户没有按照规定的协议削减其地下水抽取量而又未被监控，那么，用水户就有过度让度水权的诱因。对各用水户抽取地下水情况的监控是保证地下水权交易顺利开展的关键[3]。（6）实行总量控制和取水许可后，各级水主管部门的权利越来越大。解决以上这些问题可能需要445模式，因此，445模式可能代表着我国水资源配置机制的变化方向。
　　
　　参考文献：
　　[1]王为人，水资源配置机制比较分析[J]，上海交通大学学报，2005（10）
　　[2]孔德军，水资源配置机制的利弊分析[J]，中国水利，2005（13）
　　[3]葛颜祥，水权市场与地下水资源配置[J]，中国农村经济，2004（1）