废弃矿井是资源型城市独特的空间资源，对其再开发利用既是实现城市功能转型的主要路径，也是提高城市土地利用效率的主要方式。如何选择可持续的再开发模式，合理利用空间资源，是资源型城市转型发展面临的一个机遇和挑战。废弃矿井的再开发包括井下空间再开发和地面生产厂区的综合开发[1]。对于井下部分的再开发途径包括地下空间旅游资源开发利用[2]、地热资源再利用系统[3]、抽水蓄能地下水库等[1]。由于井下空间大部分不属于城市建成区范围，其再利用与城市建设用地的功能、强度调整相关性不大，故不在本文的研究范围内。本文关注的是废弃矿井的地面部分，即采矿用地的综合性再开发。源于我国建国初期的划拨用地制度，这类用地的再开发产权转移过程具有一定的复杂性。采矿用地属于具备特定土地属性的国有划拨土地，再开发需要经由市场化的产权交易完成从划拨用地到经营性用地的转变，从而获得土地功能置换的二次开发使用权。因此，产权转移是否可以顺利完成，构成该类项目进行的前提和基础。这一特定的产权交易环节决定了采矿用地的再开发不仅仅是物质空间的再利用，更是以特定产权关系为基础的利益再分配过程，其根植于特殊的制度环境且受到政策设计的敏感影响[4]。
1 财务平衡目标下的再开发模式
1.1 财务平衡内涵废弃矿井采矿用地再开发是通过对空间资源的再次分配，提高土地利用效益的过程。因此，同任何一项土地投资一样，只有在财务上实现平衡，才可能保持可持续发展[8]。财务平衡的基本诉求是：收入减去成本后，还有正的剩余。不同开发模式耗费的成本、获得的收入差异，决定其财务是否平衡。如何找到实现财务平衡的再开发模式，是多数采矿用地面临的难题。通过对各地废弃矿井现状调研后发现，在缺乏有效的收益保障下，闲置甚至是比投入更可靠的财务方案，这也解释了多数采矿用地长期闲置的原因。因此，探明再开发投资收益的过程，找到财务平衡的解决方案，是推进采矿用地再开发的突破口。再开发的投资涉及 2 个阶段，第一阶段是产权交易所带来的一次性资本性投入，用于征用、拆除、重建;第二阶段是再开发后因土地性质或开发强度增加，带来的运维支出，用于公共服务增值、折旧维护、融资还贷付息等[8]。因此，财务平衡存在 2 种模式：2 个阶段各自平衡，或 2 个阶段总体实现平衡，即收益减去投入后实现真正的剩余。如果无法在各个阶段实现平衡，或者无法实现整体平衡，会导致项目资金链断裂，从而陷入被搁置、被中断僵局。
1.2 财务平衡目标对再开发模式的影响在财务平衡的基本诉求下，再开发模式选择的准则也将逐渐清晰：一类是可以降低第一阶段投入的模式;另一类是在投入不变的前提下，可以降低产权交易成本或降低项目运营成本的模式。按照这一原则，“非正式更新”和用地增容的模式无疑会受到市场的追捧。 “非正式更新”，即不通过产权交易，对用地性质和用途进行更改，在原“工业用地”属性上，通过建筑改造，来实现功能置换，早期多数“创意园”都采用的这样一种方式[8]，这种做法无疑是通过降低第一阶段的一次性资本投入来保障项目的收益。“用地增容”是在通过产权交易，获得土地使用权的前提下，对土地使用的强度进行调整，为了获得税、费等经营性收益，通过提高盈利性项目的比例，提高土地开发强度的方式获得财务收益[8]。值得注意的是，为了实现对用地的开发强度，产权交易前，企业都会对场地进行“净地”处理，这样场地中原有的建、构筑物都会因妨碍增容的要求，被大量拆除。一定程度上，这种模式下损失了工业遗产文化的价值，也会引发社会公众对项目的不满。可见，在财务平衡的目标指导下，再开发模式无疑将走向功能类型和价值追求的单一趋同，社会文化、历史价值受到损失。为了改善这一局面，迫切需要在两者之间建立一整套调节措施，促使多元模式的选择。在我国现行的经济体制下，这个调节作用势必需要相关的政策来承担(表 1)。
2 财务平衡诉求对相关政策演进的推进作用
2.1 产权政策的调节作用机制基于财务平衡的阶段性特征，产权政策可以从不同阶段的介入实现对再开发模式的影响，即从降低资本性投入和保障运营收益两个角度推动财务平衡。首先，降低产权交易成本，可以保障投入不变前提下，使第一阶段的资本性投入收益增加。目前，产权交易的门槛主要来自于原产权主体的预期收益。从原使用权主体的角度来看，一旦土地使用权被收回，则无法参与土地再次出让时的红利，只能通过抬高补偿标准的方式获得预期收益，这种做法无疑抬高了政府收储或市场参与的门槛和难度。政策可以通过明确产权交易中地方政府与原权益主体的利益分配，或者不改变原权益主体等方式锚固产权交易的收益，降低交易难度。因此，地方性政策对于原使用权主体的利益保障，在交易环节必须有更加明确的政策支持，如 2008 年江苏省政府颁布的《关于加快振兴徐州老工业基地的意见》中明确规定了在协议出让和公开出让两种情境下，企业作为原使用权所有人分别可以获得一定比例的出让金收入，保障了企业在产权交易行为中的收益，推动了政府和市场参与的进程。在保障项目运营收益方面，可以通过明确对公共利益有所贡献的项目获得利益补偿方式，或明确后期的税费收入来源，借此减小再开发项目的运营平衡压力。例如 2014 年颁布的《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》中明确了“对在搬迁企业原址发现地下文物或工业遗产被认定为文物的老工业区，所在市辖区因保护文物需要新增建设用地的，所在省级、市级人民政府优先安排用地计划指标”。即通过经营性项目的土地补偿保障公益型项目后期的税费收益。
2.2 产权政策演进的过程和趋势我国的土地有偿使用制度始于 1990 年，明确国有企业划拨用地使用权转让政策的是 1998 年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，该文件首次宣布过期使用的划拨土地使用权被允许入市，正式拉开我国城市中存量工业用地规模化更新的序幕[9]。2006 年 12 月，国务院办公厅《国务院关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，为全面推进土地收储制度提供了政策支持。2008 年，《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》对工业用地退出后的功能转型进行了引导;2014 年《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》更加明确以一种动态平衡的方式，在城市范围内支持工业用地转型。2016 年 11 月，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》，进一步鼓励从政策角度为低效用地再开发提供奖励机制。同时，为了保障企业的权益，一些地方性的文件也相继出台，如江苏省政府在 2008 年也颁布了《关于加快振兴徐州老工业基地的意见》，对企业出让划拨土地进行了明确的利益保障，促进了土地产权交易的进行(表 1)。
3 产权政策对采矿用地地再开发利用模式的影响
为了进一步剖析产权政策对废弃矿井再开发利用模式的影响，通过 3 个典型案例进行说明。研究对象所在的徐州市，是江苏省老工业基地城市，也是资源枯竭型城市。自近代以来，由于城市周边富含煤炭资源，建设了一系列国有大型煤矿，徐州的煤矿区主要分布在城市建成区的东西两侧，从行政区划上看，东部矿区隶属为贾汪区，也是徐州煤炭开采的发源地;西部矿区今隶属泉山、铜山两区，是解放后五、六十年代采煤的主要区域(图 1) [9];这些煤矿多位于紧邻城市建成区的边缘地带，也是城市规模扩张发展的潜力地带。其开发再利用将对城市的用地规模和结构带来深远的影响。
3.1 资本性投入的静态平衡 2011 年，徐州市贾汪区被列为第三批资源枯竭型城市，城区范围有多块闲置矿业用地，其中建设年代最早的夏桥矿地块位于贾汪城区中心西南位置，距离徐州市区 38 km，东临城市主干道将军路，北接转型大道，具备良好的区位优势。采矿用地包括生产、办公区，用地面积 509 亩。不同于建国后建设的“职住一体”的矿区，夏桥矿因建造时间早，职工生活区与生产区分离，职工生活区位于生产区以东 3 km 处的工人村“新工村” [9]。
3.2 运营阶段收益的静态平衡模式徐州市夹河煤矿位于徐州市西部矿区，在鼓楼区范围内，属于城市二环外的城乡结合部;北邻城市级道路腾飞路，东侧和南侧具有乡村级道路，总用地面积 495 亩。与生产区一路之隔的是位于南侧的家属生活区。目前矿区的采矿用地的更新用途为：核心生产厂区保留，原办公、医疗、职工宿舍区整体改造后，于 2016 年租赁给“徐州中健科技职业技术学校”。根据国家规定，原家属生活区进行“三供一业移交”，于 2020 年移交给地方政府，保留居住功能(图 3)。
3.3 多项目动态平衡模式徐州市权台煤矿位于贾汪区大吴镇境内，距徐州市区 24 km，矿区区位条件优越，北邻 310 国道，南临京杭大运河，东侧为星光大道，可连接徐贾快速路到达徐州市区。矿区采矿用地共 957 亩，其中生产用地 228 亩，生活、办公区用地 729 亩。东南侧紧邻潘安湖国家湿地公园。
总体而言，采矿用地的再开发仍需要产权政策的支持，在政策已经发挥其对采矿用地再开发项目的“规制型”作用的基础上，未来应进一步发挥政策的“引导型”作用，为再开发的模式多元化、收益保障提供更加完善的制度环境，尤其是从鼓励创新型产业配建、生活配套设施配件等方面为城市工业遗产的保护、公共利益保障，预留更大的政策空间。
4 结 论
a. 通过产权视角解读废弃矿井采矿用地再开发模式的演进过程，解释在财务平衡的目标下，再开发模式的选择依据。通过从时间线上梳理土地政策与再开发模式，建构起产权政策调控与再开发模式的内在的关联性机制。
b. 自 1998 年，国企划拨土地可以进行使用权转移的政策出台以来，政策应由“规制型”向“引导型”作用转变，不断鼓励划拨土地的产权转移，降低交易成本，保障运营收益。在此情境下，废弃矿井再开发模式向着多样性，市场化的方向演进，逐渐实现全过程的财务平衡。
c. 通过不同阶段、不同项目之间的动态平衡，一些短期收益并不显著的价值可以在项目组合中得以保护，尤其是代表城市公共利益的工业文化价值，通过政策补偿的方式得以在再开发项目中延续，为城市构建以文化为内涵的消费场景提供了载体，也将为该类空间的长期价值转化提供可能。
d. 结合产权政策的调试,未来废弃矿井采矿用地再开发可能集中在以下几种模式有：回购收储的公共产品模式、市场流转的商业产品模式、自主改造的设施产品模式。未来地方性政策应加强对非盈利性项目的财务缺口进行制度保障，以便进一步提升再开发项目的公共价值。
参考文献(References)
[1]秦容军，任世华，陈茜.我国关闭(废弃)矿井开发利用途径研究 [J].煤炭经济研究，2017，37(7)：31–35. Qin Rongjun，Ren Shihua，Chen Qian. Study on development and utilization path of closed(abandoned) coal mines in China[J]. Coal Economic Research，2017，37(7)：31–35.
[2] 韩运，刘钦节，吴犇牛，等. 废弃矿井地下空间旅游资源开发利用模式研究[J]. 煤田地质与勘探，2021，49(4)：79–85. HAN Yun，LIU Qinjie，WU Benniu，et al. Study on exploitation and utilization mode of tourism resources of the underground space in abandoned mines[J]. Coal Geology & Exploration，2021，49(4)：79–85.
[3]浦海，卞正富，张吉雄，等.一种废弃矿井地热资源再利用系统研究[J].煤炭学报，2021，46(2)：677–687. Pu Hai，Bian Zhengfu，Zhang Jixiong，et al. Research on a reuse mode of geothermal resources in abandoned coal mines[J]. Journal of China Coal Society，2021，46(2)：677–687.
《产权政策视角下废弃矿井采矿用地再开发模式研究》来源：《煤田地质与勘探》，作者：邓元媛，常 江，冯姗姗，周 雪
