关于城镇规划建设与发展的思考

　　【摘要】：小城镇的建设与发展，是我国城市化进程的主要承载体，是全面建设小康社会的历史要求，在社会经济高速发展的大环境下，我国小城镇的建设与发展应在可持续发展的指导思想下，整合各种资源，改善城镇环境和提高城镇综合竞争力。
　　【关键词】：城镇建设/发展/基本方案
　　80年代以前，我国城镇建设发展速度平缓，城市化水平低，小城镇建设地位未得到人们的足够认识。80年代初期到中期，随着改革开放的深入，我国城镇进入大规模建设时期，城市化进程加快。但城镇建设还处于低水平，主要是规模的扩张（如人口、用地）。80年代后期到90年代初，由于国民经济持续快速发展，城镇建设也迈上了快车道。90年代中期至今，小城镇建设发展的总体水平明显提高，但伴随着城镇经济的高速发展出现了环境污染，缺乏城镇特色等问题。
　　从上述中国城镇建设与发展的历程来看，其过程与许多发达国家的发展相似，但中国的城镇化不过一二十年，还没能从西方城市发展的历史中吸取教训。高速的城市化进程，人口流动的加速，使得中国城镇在短短十几年内出现了诸如工业污染、城市用地发展无序、结构松散等各种发展问题。如何使我国城镇建设在本世纪走上健康持续的发展之路，是我们每个规划管理工作者所面对的巨大挑战。
　　小城镇建设与发展所面临的问题主要有以下几个方面:
　　（一）、现行的建设管理体制与机构难以适应现代城镇的发展。
　　长期的计划经济体制所造成的城乡分割依然影响着小城镇的建设和发展，传统的户籍制度阻止了农村人口转变为城市人口，直接限制了城镇化进程。
　　城镇的建设与管理，需要综合协调。首先，城镇用地无法有效地协调控制，虽然土地所有权属于国有，但是由于土地使用权的分散，规划权与审批权的分离（分属建设规划局和土地局），难以使城镇土地合理地利用，往往是各用地单位独占一片，城市结构缺乏肌理感。
　　（二）、城镇规划、建设和管理的观念与城镇发展的需求差距太大。
　　城镇建设和发展中，缺少完整的规划体系来指导建设，没有把城镇作为一个整体来研究和管理，管理者没能够全面把握城市建设的内涵。
　　目前，城市规划主要以土地利用规划为主，在城镇发展中占有举足轻重的空间环境规划，至今仍没有作为城市规划中的重要部分列入规划中，城镇空间与土地利用之间的密切关系，在城市总体规划中缺乏深入的研究。现实中为了改善城镇中心环境，不断重复拆建的现象屡见不鲜。以临沭苍源河沿河风景带治理工程为例：
　　该河东西向穿过市中心，由于缺乏合理控制，沿河两岸全部建设成片并且侵占了河道。自95年至今，沿河路拓建拆迁了四次，却没有形成完善的风景体系。在其规划中，政府几次更改两岸道路红线宽度、位置、走向以及绿化控制区，缺乏科学性和严肃性，结果年年拆迁，极大地浪费了人力、物力，并且严重损坏了政府形象。
　　（三）、基础设施建设的速度远远满足不了城镇经济发展的要求。
　　现有的建设技术手段落后，技术标准执行不力，城镇建设无序，城镇空间环境发展低质化现象严重。
　　由于管理权限的分割，使得城镇建设规划管理各自为政，缺乏综合协调，城市建设技术规范和标准没有得到全面的执行，增加了解决城镇发展问题的代价，严重阻碍了城镇的良性发展，一些城镇发展存在低质化现象，主要表现在：
　　①管线布局混乱，增大了新建或改建的难度。
　　②新建城区或旧区改造中，缺乏以人为本的指导思想。
　　③空间布局单一，沿街一层皮、城中村现象严重，商业、居住、办公等用地混乱无序，不便于建设管理。
　　④居住区缺少必要的公共空间，不利于创造融洽的邻里关系。
　　⑤绿地率过低，绿化效果不佳。
　　⑥城镇建设存在低质化发展趋势。
　　（四）、建设资金短缺是城镇建设与发展的瓶颈。
　　任何一个城市的建设，必然受到其经济条件的限制。作为地方政府来讲，它首先考虑的是社会经济的全面建设，难以拿出更多的资金用于城市基础设施、公益服务条件的建设与管理。因此，城镇体系的建设往往脱节，并且由于缺乏科学的管理，城市建设中的重复投资现象较为严重，浪费了有限的城建资金。
　　（五）、城镇建设缺乏市场化的运作，无法使有限的资金发挥最大的效益。
　　政府部门往往把具体的建设投资项目作为形象工程来宣传管理，市场经济条件要求城镇建设市场化运作，政府主管部门的插手往往是具体项目进展缓慢或不符合市场运作规律，最终既浪费资金又使政府受累。
　　二、城镇建设基本方案
　　城镇建设和管理是一个高度综合复杂的系统工程，必须从政府、机构、管理体制、设计管理人员和城镇居民素质、建设投资等多方位考虑：
　　（一）、建立综合协调的管理体制，适应现代城镇建设与发展的需求。
　　加强城市规划的科学性、预见性尤其是其权威性。城市规划不能因政府的换届而一次次地修改，城镇政府最好组成城镇建设管理专家委员会，由委员会负责对城镇的建设与发展做出科学、合理的规划。它不能受政府过度干预，当然，它做出的规划应体现政府的意图。政府应该是城市规划强有力的执行者和组织协调各政府部门的城市经营者，这样可避免政府的盲目建设与短期行为。
　　（二）、更新城镇规划设计、建设和管理的观念，促进城镇空间环境健康发展。
　　1、加强对城镇环境的研究：
　　需对地区的社区、区位、地段作出综合的分析和评价，特别要作出区位特点差异的特色评价，作为城镇设计创作的依据。
　　研究地区的建筑文化特征，研究地区、地段更新的符号，使之在原有建筑风格基础上求得新的表现形式。
　　注重不同层次空间设计，设计者要从人的行为特点，人的活动规律，作出符合地区特点的设计，城市空间的表现形式越有特点，越具有整个城市的整体意义。
　　注重特殊地段内的特殊设计，强化这些地段的特征。抓住地区、地段的设计特征对城市整体景观、特征景观予以确认，构筑城市属性。
　　2、提高设计管理者水平。发展的关键是人才，城镇建设的发展必须有一批高素质的专业人才作为基础，因此，有指导的城镇发展对城镇建设具有重要的意义。
　　（三）、城镇建设的四个主要环节
　　1、城镇中心是城市设计的重点
　　城镇中心作为城市结构体的核心具有组织城市生活，统率系统运动的整合机制。城市镇中心通过建立一种城镇空间，为人们提供进行多样社会活动的场所。因此，城镇中心实体环境和空间结构必须按照一定的社会需求和空间观念建成。
　　首先，我们要更新城市中心外部空间设计观念，扬弃建筑单一面向城市道路布局，确立外向沿街为内向街区广场相结合的空间设计观念，同时改变单位圈地和行政中心封闭，与市民隔绝的状态，使其成为属于公众的开放型城市空间，提高土地利用率，为丰富城市中心空间开拓前景。
　　其次，城镇中心设计必须继承完善原有的中心结构，强化中心的主体职能和空间逻辑，反映一个城市历史、文化、生活方式区别于其他城市的特色。
　　再者，市中心综合改建必须与市中心的交通再组织相结合，使市中心设计具有足够弹性，能够适应不同时期的发展需求和交通组织方式的改变。
　　2、交通方案的选择是影响城镇空间环境质量的主要因素
　　现代城镇中心设计应该消除城市交通与中心的冲突。步行街区是现代城镇中心设计的基本要素和方法，与步行街的基本思想相结合，形成步行城市轴线设计，这种手法可以强化城市的性质和宏伟的空间结构，渲染主题。如利用城市步行轴设计市中心。
　　3、居住空间环境的总体形象在很大程度上反映着城市的面貌
　　在我国城市中，由住宅及其所形成的建筑体型环境是居住区的总体形象，它对城市面貌起重要作用。
　　4、城镇边缘空间环境质量对城市形象起重要作用。人们进入一个城镇，首先看到和感受到的是城镇边缘空间的环境质量，它的好坏直接影响着该城镇在人们心中的形象。
　　（四）、建立稳定的城市空间环境建设投资渠道
　　城镇要发展就需要投资，资金短缺是目前城镇建设面临的最大困难之一，尽管各城镇除城市维护费以外，已经在资金筹集上进行了有效的尝试。如土地出让金、利用银行贷款等，但资金来源不稳定，这使城镇基础设施建设没有保障。因此，必须建立稳定的投资渠道：
　　1、除城市建设维护费外，政府应在税费收入中拿出一定的比例作为城镇建设资金。
　　2、鼓励城镇在国家允许范围内开辟多种渠道筹集资金。如利用外资，公众集资（可采用股份制）。
　　3、鼓励金融机构和企业参与城镇建设的投资。
　　4、运用市场经济手段，通过经营城市获取建设资金。
　　（五）、发挥政府的主导性，整合城镇资源，促进城镇功能的完善，提高城镇整体素质，适应社会主义市场经济发展的要求。
　　城镇建设应分清主次，根据轻重缓急，统筹安排，把有限的资金和技术用在改善城市环境和提高城市综合竞争力上，保证城市的可持续发展。城镇政府要在经营城市和城市资源市场化方面进行大胆探索与实践，运用市场经济手段，对城镇的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营，实现资源的合理配置和高效使用。要把城市资源经营和市场化运作作为推进城市经济社会发展的重大战略举措，充分认识城市自身的资源现状和特色优势，把握未来城镇发展趋势，明确城市资源经营的重点领域和重要方面，运用市场经济、可持续发展和新经济的思路和手段，通过夯实基础、强化特色、大胆创新、搞好整合，发挥城镇资源经营在城镇发展中的主导和基础作用，提升城市的品位和形象，增强城市的综合竞争力。
　　（六）、创新政府管理体制，转变政府职能，建设服务型政府，是现代城镇经济建设发展的要求。
　　建设服务型政府是履行我国“入世”承诺的要求，江泽民总书记在“十六大”报告中明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效能，降低行政成本，形成行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。这不仅对深化行政管理体制改革提出了目标要求，也对新形势下转变政府职能，逐步建立现代化行政管理模式指明了方向。
　　不断深化政府职能改革，大力推进行政体制创新，促进政府职能和服务方式的根本转变。首先，城镇政府要强化公共服务意识，提高行政效率。其次，要加快领域拓展，实现城镇工业、农业、第三产业和科教方面的“中心”化服务，加快农业结构调整和科教事业，促进城镇吸纳农业人口，提高地区城镇化水平。第三，要牢固树立政府就是服务的观念。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。
　　四、结束语
　　基于上述认识，我国的城镇建设面临着前所未有的发展机遇，同时也面临着诸如经济基础薄弱、产业结构调整、城镇就业和经济市场化、信息化、城镇管理民主化等所带来的巨大挑战。机遇与挑战并存是目前我国小城镇建设面临的现实条件，每一个城镇建设管理者应该认清形势，紧跟时代步伐。城镇政府要通过科技创新和体制改革，加快城镇基础设施的现代化建设，提高城镇居民的物质文化生活水平，在城镇建设中本着社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则分清主次，根据轻重缓急，统筹安排，把有限的资金和技术用在改善城市环境和提高城市综合竞争力上，保证城镇走上健康持续的发展道路。