水灾是最常见的自然灾害之一，多发于雨季，对正常生产生活带来严重影响，本文主要探讨非工程措施在城市防汛中的应用。
《城市道桥与防洪》创刊于1984年，是面向全国城市交通、道路、桥梁、防洪和排水工程界的科技期刊;是理论和实际相结合的实用性很强的技术类刊物。本刊由中华人民共和国建设部主管，上海市政工程设计研究总院主办，全国城市道路与桥梁技术情报网协办，国内外公开发行。
非工程措施可以视为防洪工程措施的一种补充。非工程措施是指通过法律、行政、经济手段以及直接运用防洪工程以外的其它手段来减少洪灾损失的措施。非工程措施投资小、见效快，还能为防洪工程充分发挥效益提供保证。国内外的研究与实践表明，它是一种费省效宏的措施，因此在防洪工作中应广泛应用。
1、城市防汛的必要性
水灾是我国和世界上多数国家常见的灾害之一。多数城市沿江河或滨海分布,既受水之利,又遭受洪水的威胁。城市洪灾的发生是多种原因共同作用的结果。一方面，随着社会经济的快速发展，特别是城市规模的不断扩大，城市化水平越来越高，城市化发展使城市水文特性发生了改变，对降雨、径流、洪水等水文要素造成一定程度的影响，加剧了洪灾的影响;另一方面，自身特殊的地形和气候条件、市政规划不尽合理、防洪基础设施和管理水平与城市防洪要求的不适应，以及人们防洪意识的淡薄等也是导致城区洪涝灾害的原因。
2、非工程措施作为城市河道防洪措施的内涵
防汛措施主要是指能够缩小洪水泛滥的范围，减免洪涝灾害损失的具体办法和手段，可分为工程措施与非工程措施。非工程措施是与工程防洪措施相对立而提出的，是指不修(或少修)防洪工程而采取其他各种减少洪灾损失的措施。尽管修建防洪工程的防洪效益很大，但投资也很大，而发生稀遇大洪水的机会毕竟是较少的。另一方面，由于生产的发展，使得修建防洪工程以后，每年的洪水损失仍有增无减。对洪水管理分四种情况：试图改变洪水;试图改变洪灾的危害性;试图改变洪水损失带来的负担;准备并承担洪水损失。第一种情况为“工程措施”，其他三种情况为“非工程措施”。在防洪工程措施不足以解决洪涝灾害的情况下，可采取非工程措施进行防汛治理。但是，从防洪减灾的策略思想来看，这只是一类独立的防洪减灾策略思想，体现了人类尊重洪水规律，主动协调人与洪水关系的自然观和社会发展观。通俗地说，防汛工程措施着眼于“管水”，而防汛非工程措施着眼于“管人”。可见，防汛工程措施和防汛非工程措施分别从不同的角度处理人与洪水的关系，体现了两种不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它们的正确结合才能最有效地达到防洪减灾的目的。
防汛非工程措施的内涵是：通过约束人类自身行为，以改善人与洪水的关系，从而达到防洪减灾目的的一种措施。具体说就是通过法令、政策、经济手段和防洪工程以外的其他技术手段，以减轻洪涝灾害损失的措施，统称为防洪非工程措施。而这一系列的非工程措施构成了防洪非工程体系。
3、非工程防洪措施的特点及应用
3、1特点
(1)非工程措施的防洪政策是尊重自然、适应自然。它采用限制洪泛区的经济发展，保留在大水年份蓄洪、滞洪的作用，可能是解决防洪问题的最经济有效的办法。制订并执行非工程性的洪泛区管理计划，在经济上和政治上都是合适的。(2)非工程措施的目的不是控制洪水，而在于减少洪灾损失，利用洪泛区的滞洪、蓄洪(或引洪)来削减洪峰，降低骨干河道的洪水位，避免堤防决口，达到保护大片农田和城镇的防洪安全。(3)非工程措施涉及立法、行政管理、经济及技术等各方面，在很大程度上是立法和管理问题。有赖于各有关部门和地区的密切合作，才能实施。(4)工程防洪措施通常可用一个指标，如防洪标准来表示其保护程度，而非工程防洪措施则相反，由于被保护的建筑物和土地的条件和重要性各不相同，保护程度也不同，不能用传统的保护程度来说明。
3、2应用?
(1)大力宣传和认真贯彻执行《水法》、《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》和《大坝安全管理条例》等法规，依法防洪。提高全民的防洪意识，组织动员全社会力量投入防洪工作。(2)依照有关法规，加强江河湖泊及防洪工程的管理，坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍，制止盲目围垦湖泊、河道滩地的违法行为，以确保行蓄洪的能力。加强执法监察，一旦发现违法事件，及时认真处理，做到有法必依、违法必究、执法必严。(3)建设现代化的防汛指挥系统。在主要河段和重要水库建设水文自动测报系统，在蓄滞洪区建立预警系统，在各级防汛指挥机构建立防汛通讯、计算机网络、实时信息采集和专家决策支持系统，保证防汛信息准确、可靠、及时传递，提高防汛科学决策水平。(4)制定和完善防洪预案。制定和完善防御洪水方案、水利工程调度方案和调度规程，完善蓄滞洪区、分洪区撤退预案。
4、非工程措施在城市防汛中的应用建议
针对流经淮安城市的河道多为流域性河道的具体特点，建议在实施非工程措施时：
4.1健全完善洪水预测预警信息体系
建立和完善洪水信息采集传输、预报预警体系。把实测或利用雷达、遥感等手段收集到的水文、气象、降雨、洪水等数据，通过通讯系统传递到预报部门进行分析，作出洪水预报，提供具有一定预见期的洪水信息，必要时发出警报，以便提前为抗洪抢险和居民撤离提供信息，以减少洪灾损失。(1)洪水预报。在信息采集、通信系统和计算机网络系统的支持下，由决策支持系统之信息接收处理子系统接收水情、雨情、工情、灾情等信息;由气象产品应用子系统存储、检索和显示天气形势、天气预报、雷达测雨资料、台风移动路径、卫星云图等信息;通过洪水预报子系统对淮安市将会出现的洪水进行预测，供防汛指挥部门作出分析判断。(2)洪水预警。市防汛指挥部门根据水情、天气变化趋势和预测将会出现的洪水情况，按照防洪治涝预案，利用电话、无线电台、电视、广播等媒体及时发布洪水警报，并指挥有关部门采取必要的防御措施。
4、2建立洪水调度与决策系统
将水文、气象、预警等部门的数据信息互联，形成大网络，通过网络采集有关雨情、水情、灾情，提取高水平的信息，通过对实时测报信息和预测、预报成果的集合分析，依照一定的调度规则，制订出防洪、排涝工程的调度方案。决策时，落实好防洪组织机构的职能作用，严格执行《防洪法》，按照统一指挥、分级分部门负责落实部门防汛责任制、岗位责任制和技术人员责任制。不断充实、完善组织机构，建立、健全工作责任制度，落实以行政首长责任制为核心的防汛责任制，重点部位落实防汛责任人和技术责任人，不断加强防汛技术、法规学习，熟练掌握防汛基本知识，提高科学调度水平。另外，建议严格执行对洪泛区土地管理，通过颁布一些法令条例，规范人们在洪泛区的开发行为，协调人与洪水的关系，实现洪泛区自然属性和社会属性的和谐统一，达到减轻洪涝灾害的目的。
4、3科学制定防洪和抢险救灾预案
及时修订、完善、细化“防洪预案、抢险预案”是做好防汛工作的基础。预案应具备以下特点：一是实用性、可操作性，符合防洪实际，便于指挥和转移;二是要充分考虑险工险段等重点部位可能出现的问题，做好防护方案;三是做好技术培训，确保抗洪抢险人员业务强、用的上、顶得住;四是要做好“应急渡汛方案”，做到随时发现险情，随时启动预案处理。另外，建议加强做好宣传与群众自救的工作，立足于“防大汛、抢大险、救大灾”思想，落实责任，加强防御。充分利用各种媒体，加大宣传洪水的危害性、周期性和防汛工作的重要性及安全避险知识，增强广大群众的法制观念和水患意识，克服麻痹思想和侥幸心理。另外，应日常工作中，按照制定的物资保障方案，做好防汛抢险物资的补充和储备工作，适时调整布点和数量。重点防洪工程、重点部位的防汛物资一定要足额储备到位。特别是做好应急抢险用料应对措施，必须做到足额、快速、随要、随到、随用，保证抢险应急。
4、4摸索建立起适合的洪水保险机制
作为一种改变损失分担形式的洪水保险措施，有很多优点。虽然洪水保险并不能直接降低洪灾造成的损失，但保险机制却可以把损失分散，由大批的人来承担。这对公众和政府来说，都有好处。实施洪水保险，可以在时间与空间上分担特大洪灾的风险、增强社会总体承灾能力。与其他自然灾害保险一样，具有社会互助救济性质。洪水保险本身并不能减少城市洪涝灾害损失，而是以投保人普遍的相对均匀的支出来补偿少数受灾人的集中损失。
4、5进一步加强防汛人才开发与队伍建设
非工程措施，更体现人的技术眼光、协调能力、以及预测规划能力、以及安全意识和职业敏感度。多以，建议进一步加强防汛人才开发和队伍建设，培养和储备一批业务精干的人才是当务之急。人防就是指防洪的人员组织，是防洪成败的关键，是夺取防洪胜利的保证。针对不同层次、不同岗位的防汛队伍及人员，分类进行技术培训，提高专业队伍和群防队伍的业务素质和实战能力，达到快速、灵活、机动、有效。
总之，在人类与自然环境协调发展的前提下，不断改善工程措施，同时强调非工程措施，采取工程与非工程措施结合的方式强化其防洪减灾政策，效果会更加明显和科学。
参考文献
1、盛玉。非工程防洪措施对西部小城市防洪建设的意义，毕节日报，2010-10-22
2、郑风华，郑建华，崔豪斌。城市防洪非工程措施探讨，山东水利，2005年第12期
