证券市场的监管关系到证券市场能否平稳发展，也关系到国民经济的发展，因此，证券市场的监管如何协调与市场的关系是个关键的问题，本文就对如何进行有效的证券监管进行探讨。
《证券法苑》证券期刊发表，内容简介：作为资本市场的自律监管者和法制建设的参与者，我们深切感受到，资本市场历经多年发展，法律体系渐趋完备，但法治基础仍旧薄弱，前沿问题、热点问题、难点问题大量存在并持续产生，需要理论界、司法界和实务部门投入热情、深入思考、共同研究。
证券市场如何监管,监管的界限在哪里,如何把握证券自律与政府监管的度,这涉及到证券市场本身的发展规律以及国家对经济干预正当性的问题。证券监管的适度把握应考虑政府与市场的关系,充分发挥市场的主导作用,政府的作用应该限制在市场失灵的范围内。
一、国外证券监管适度性探讨
证券监管的演变应该是与证券市场的产生和发展相适应的一个动态过程,证券市场发展的不同阶段和格局决定了证券监管的边界的变迁,也折射出其中特殊的政治、经济和市场化进程下的证券监管限度的变化过程。笔者选取了具有代表性的美、英、德三国的证券监管体制进行简单的比较,重点放在各国在适度监管上的做法,以期能对我们有所启示。
(一)美国。美国一向自认为他们之所以有全世界最发达的证券市场,是因为他们有全世界最好的证券监管制度美国的证券立法从各州开始,第一部全面的证券法是由堪萨斯州在1911年颁布的。堪萨斯立法的目的主要是为了保护那些不智的投资者免受证券推销人的欺骗,这些推销人把毫无价值的一夜之间消失的公司和金矿企业的股票卖给公众,结果这些股票的背后什么财产都没有,只剩下堪萨斯的蓝天,由此各州的证券法都被简称为“蓝天法”美国早期的证券监管就是以蓝天法为基础,确立了诚实、公平和反欺诈的原则。
美国现行的证券市场法规主要是在1929-1933年经济危机后建立起来的,其主要内容及原则包括:法定注册和公开原则,保证为市场参与者提供完全、准确的信息;规范公开原则,监督证券交易所、场外交易和全国证券商协会;公平和反欺诈原则,鼓励私人依法起诉。上述内容包括在《1933年证券法》、(1934年证券交易法》、(1935年公用事业控股公诉法》、(1939年信托契约条例》、(1940年投资公司法》和其他若干法案条文中。
美国证券监管的最新一轮重大行动是2002年制定的《萨班斯奥克利法》,该法是对2002年一连串上市公司财务造假事件(从安然到凯马特,从世界通信到施乐)的回应。制定该法的目的是:第一,强化政府监管,以便市场更有效率。第二,恢复投资者信心和资本市场的公众诚信。本法案强化了对上市公司的财务审计,加重了公司管理层对公司公布的会计报告的责任,加重了中介机构(如会计师、律师事务所)等对公司财务报告的责任,强化了对公司财务的外部监督。使得证券监管的基渊一下子变得更加严厉了。因此,有学者评论说这是“乱世出重典”。
(二)英国。在英国,传统上证券行业的自律系统起到更重要的作用,其自律组织包括英国证券交易所协会、英国证券业理事会、收购与合并问题专门小组等等。这些组织制定的规则常常比议会立法更起作用,这种状况一直持续到1986年以前。之前英国未设立专门的政府机构行使监管职能,也没有制定专门的法律对证券交易和风险进行规定和限制,只有一些相关的法律条款,如证券交易所的自我管理规定和《公司法》、《反欺诈投资法》、《公平交易法》等法规中有关的规定构成证券法制监管体系。这是和上述英国证券市场的自律管理密切相关的。1986年,英国通过了《金融服务法》,建立了管理证券业的新模式,从此结束了英国证券市场松散的自律管理状态,确立了在新法律框架下的管理体制。由于这种“多元化”的管理体制立法体系复杂,在不同的法律规定下设置不同的监管机构,分别对不同的业务种类进行监管,带来成本过高和效率低下的问题。英国在2000年出台了《金融服务与市场法案》,它的大部分条款合并了现有法律或自律法规的内容,为新的监管体系和监管机构一金融服务局提供了一个单一的法律框架,以替代原有的不同法规所形成的法律框架。
(三)德国。在德国,商业银行拥有进行证券业务的权利,银行业与证券业呈现混业经营、混业管理的局面。因此,其证券业便通过中央银行对参与证券业务的商业银行的管理来实现监督,并没有对证券市场进行管理的专门机构。同样的原因,德国也没有一个规定证券市场监管体制、解释市场运行规则的法律实体。关于上市公司及股票发行和交易的规定,见于《公司法》、《银行法》、《投资公司法》、《证券交易条例》和《证券交易所法》等相关法律法规中。但德国于1993年底制定了《内幕交易法》和《持股信息新规则》,并于1994年成立了德国证监会,也反映趋向集中立法体制的迹象。从上述的比较观察中,我们可以得出:
第一,从美、英、德证券监管法制的变化轨迹可以看出,其立法的中心原则为“公开、公平、公正”。固家证券立法也是适应国内外经济情况的变化和证券市场的飞速发展而不断调整、完善的,没有一成不变的东西。
第二,一国证券监管体制的核心在于正确设定政府监管和自律管理的位置,妥善处理两者之间的关系。一方面,应强调政府的集中立法管理,将政府监管置于监管体系的首要地位;另一方面,自律管理也是不可替代的。任何国家和证券监管体制都必须依赖自律机构完成对市场变化作出灵活、迅捷反应的一线监管活动,以弥补政府监管监管成本过高和监管失灵而造成的效率低下。但自律管理应被纳入政府集中监管的框架之中,才能有效消除自律机构由于自利和不良竞争所导致的市场混乱。总之,一个富有效率的证券监管模式应该是政府监管和自律管理之间分工合理、协调配合的有机统一体。
二、我国证券监管适度性分析
我国证券市场监管首先应适应我国国情。我国证券市场的形成可以认为是由政府推动的自上而下的强制性制度建设,所以从一开始它就存在先天的不足;再加上长期形成的计划管理的经验,使得我国证券市场具有自己的特征。我国的证券监管的“度”的把握不能不考虑这些因素所以在借鉴国外发达证券市场监管经验的同时,尤其要注意同我国国情相适应。
(一)我国证券市场的特点。抛弃纷繁复杂的细节,对比成熟证券市场的特征,我们发现我国证券市场有以下特点:
1、已具备相当的规模。一个证券市场的规模必须大到能让希望在本市场中筹资的企业能正常地实现其融资目标,而不受市场规模的过分制约,这是成熟市场的首要特征。经过短短几十年的发展,我国证券市场取得举世瞩目的成就,已经具备为各类型企业融资服务的目标。
2、监管机制还不完备。成熟市场的监管原则贯彻公开公平、公正原则,监管机制建立在法治基础之上,有关的法律和规则覆盖证券市场的各个基本层面,实施细则都有很好的可操作性,不同监管主体制定的规章制度的衔接性、配套性、层次性良好。我国在这方面还有很长的路要走。
3、市场化的努力已初见成效。成熟市场的市场化是很充分的,证券的发行、上市交易乃至金融创新都已完全按照市场化的准则来运作。我国证券市场的市场化的拓展正以前所未有的广度和深度展开,我们的努力已初见成效一个典型例子就是对于新股的发行我们已不采额度的限制,而是由市场自行调节。
4、行为主体的素质还有待于进一步提高。证券市场上基本的行为主体是投资者、上市公司、证券公司、各类中介机构等。如果其行为主体不具备经济人的特征,那么这样的证券市场即使硬件设施再完善、规模再大,也只能是一个扭曲的市场,证券监管也很难落到实处。我国证券市场在这方面的努力才刚刚开始。
(二)我国证券市场监管的领域界定。政府对证券市场的监管是基于市场缺陷导致的“市场失灵”,因此,监管的范围应首先限制在“市场失灵”的领域。而对市场能自行调节好的经济活动,政府就没必要干预。所以,政府监管应严格局限于市场调节机制不能展现其功效或功能发挥微弱的领域,而不能随意逾越这个范围。否则,“政府失灵”就会显现,并对整个市场经济的健康发展造成极大的负面影响。
(三)具体的应对措施。正如中国的资本没有经历资本主义的漫长发展一样,我国证券市场也是“国家培育下的拔苗助长”的产物,没有经历自然的生长发展过程。我国的证券监管的各项具体措施必须考虑这一特殊国情,以及由此所决定的我国证券市场的特征。具体说来有以下几个方面:
1、在现有的相关证券法律、法规的基础上,构建系统、权威的证券市场法律体系,作为市场监管体制的基础。正如哈耶克所说,“政府活动对自由市场的干预程度应当以法治做为标尺”。同时,必须注重法律规范之间的协调性和内容的衔接性。首先,应围绕《证券法》的准则与内容,协调不同层次立法和不同部门法律规范的一致性,进一步减少法律规范的过渡性与冲突性。其次,法律规范应具有前瞻性,应配合国家社会与经济的动态发展、证券市场运行的复杂性和与国际接轨的需要。
2、政府监管与自律监管的监管主体应当相互协作。世界主要国家和地区的证券监管部门和证券业协会等自律组织,在各自职责范围内实施管理,维持稳定的关系,并在此基础上相互协作,形成监管合力。政府监管与自律监管的协作,首先需要信息共享,包括对券商基本信息和对其处罚信息的共享等。其次是对券商日常管理和违法、违规行为的查处的合作。对证券机构的检查一般由证券业协会等自律组织完成,证券业协会有义务向政府监管部门报告其发现的证券机构违法、违规行为,配合政府监管机构对证券部门进行调查,向其提供证据,移交超出其监管职责范围的违法、违规案件。政府监管部门一般将情节较轻的案件交由证券业协会等自律组织处理。形成一个层次分明的监管体系。正如美国证券交易委员会主席道格拉斯曾指出的:“将大量的实时管理行为委托于自律组织进行,不仅必须而且可行。
