浅谈盘锦市世行贷款项目存在的问题与建议

　　摘要：本文通过介绍盘锦利用世界银行贷款情况，深入剖析了利用世界银行贷款过程中存在的问题，针对问题从五个方面提出了解决的建议，以推动盘锦积极稳妥、注重效益、扬长避短地利用好世界银行贷款，进一步促进项目建设和经济的发展。
　　主题词：盘锦，世界银行贷款项目，问题与建议
　　
　　一、盘锦市利用世行贷款项目概况
　　1996年以来，盘锦市向世界银行累计申请贷款79,000万元，实际提款52,000万元，已偿还本金20,000万元。截至2010年12月31日，盘锦市世界银行贷款余额59,000万元，占政府债务总数的10.9%，其中市本级占总数的69.6%，其余为两县两区和辽滨开发区形成。
　　盘锦市的世界银行贷款项目主要分布在公共设施建设、城市基础设施、环境保护、教育、卫生等公共领域，共22个项目。十几年来，世行贷款以“优惠资金+知识经验传播+监督管理”的三结合理念,为盘锦促进深化改革、推动体制创新、管理创新和资源性城市转型、建设滨海新城市发挥了独特的知识银行的作用。世界银行不仅支持项目贷款,而且更加关注项目准备和执行期的机构和能力建设,并把此项建设作为借款人上项目的一个必备的基本条件,这对提高贷款项目执行效率和确保项目最终目标的落实起到十分重要的作用。
　　盘锦在与世界银行的合作中，十分强调关注教育、卫生、农村改水、城市基础设施建设、改善民生,贯穿了项目要有利于促进以人为本、社会和谐的理念。陆续安排农村卫生、综合性区域卫生发展、妇幼保健、结核病控制等7个卫生项目,对改善我市农村地区饮水条件、医疗条件以及传染病防治、疾病预防和改善弱势群体的健康状况起到了十分重要的促进作用。污水处理等项目的实施，使盘锦市城区污水收集处理率将达到100%,有效解决污染、改善环境、造福后代；在辽河流域综合治理工程中起到非常重要的作用。
　　二、存在的问题
　　盘锦市利用世界银行贷款项目的实施，在改善城乡人民生活条件，促进经济发展和社会和谐方面虽然取得了显著的成绩，但是，在实际进行过程中还存在着一定的问题。这些问题如果得不到很好的解决，将会影响到已建项目的还贷、在建项目的质量、以及进一步的引进和利用外资问题。主要表现为：
　　1、管理体制不顺
　　盘锦市利用世界银行贷款进行项目建设已进行了十多年，但是，项目管理中存在着许多问题。一是管理机构多、乱。虽然每一个项目，市里都成立以分管副市长为组长的项目领导小组，但是，每一个项目的日常管理工作都由不同的部门来执行。利用世界银行贷款项目，是多部门、多单位、多头管理，还没有一个统一的部门去管理。二是项目管理政府行为多，缺乏市场的作用。早在党的十六大时期，党中央就明确指出，实行社会主义市场经济就是要使市场在资源配置中起基础性作用，财政是在市场配置的基础上，通过财政收支为实施国家职能提供财力，同时对市场的运行发挥宏观调控作用，以弥补和克服市场固有的缺陷。但是实际执行的项目往往市场与政府的行为恰恰相反，没有充分发挥市场对资源的配置作用，导致有些项目效益不好，如盘锦农业开发项目中投资建设的稻米加工企业，由于没有充分进行市场研究，企业建成后，没有市场，建成没几年就倒闭了。
　　2、配套资金不足
　　世界银行贷款项目都要求提供1：1以上的国内资金配套，有的项目要求国内配套资金占项目总投资额的60%左右。同时贷款的项目实行报账制，即先用自己的资金垫支，再凭合法的单据按“贷款协定”规定的费用类别和报账比例报账提款。从盘锦市进行的几个城市基础设施项目来看，国内配套资金的来源主要是市级财政资金，包括专项经费和财政周转金；项目县（区）财政资金，也是专项经费和周转金；国内银行贷款等。所有的国内配套资金在项目评估时各级政府都做出了书面承诺，项目执行期间每年审计部门要进行严格的审计。但从实际落实情况看，市、县（区）两级都不同程度地存在配套资金到位不及时、到位数量不足等问题。出现这一问题的原因主要是配套资金的来源渠道多，层次多，资金管理分散，政策上下不协调，各级政府投资多向工业倾斜造成的。配套资金不能按时足额到位，严重地影响了项目的顺利进行，加大了项目成本，致使有些项目内容不能按评估报告要求按时保质保量地完成。
　　3、后续运管不够
　　将项目按照贷款协议的要求建设好固然重要，但如何运营好已建成项目并发挥项目的持续效益则更加重要。例如，农业生产项目及其效益的发挥是连续的，某一区域农业生产的持续发展，仅靠一次集中投入或一个项目的建设是难以保证的，况且，农业生产的发展还受到国家政策、市场变化、农民的生产行为等因素的影响。所以，项目竣工后，必须注重项目的后期运营管理工作，盘锦市在这方面做的还不够，只注重建设，而忽视了项目的后期管理和运营工作，导致有些项目建成后并没有发挥其应有的效益，给项目建设单位造成了不必要的浪费和损失。
　　三、盘锦市利用世界银行贷款的建议
　　“十一五”期间，盘锦市经济进入了一个新的发展时期，“十二五”又制定了宏伟的发展目标，将建成更加富裕、和谐、美好、幸福的滨海新盘锦，积极扩大引用外资，是盘锦市发展的一个重要手段。为此，就搞好盘锦市利用世界银行贷款项目建设工作，提出如下建议：
　　1、提高思想认识，加强组织领导
　　扩大对外开放是盘锦市经济建设的一项基本方针，借鉴和利用国外的资金、技术、管理经验是促进盘锦经济发展的一条重要途径。利用世行贷款进行城市基础设施建设，一是贷款时间长，二是资金有保证，是符合盘锦市经济发展的的基本情况的。因此，各级领导一定要充分认识利用世界银行贷款的重要意义，进一步增强质量意识、效益意识和风险意识，从维护盘锦市各级政府信誉和形象的高度出发，切实加强领导，落实责任，强化措施，认真督查，保证在建项目的优质高效，搞好竣工项目的扫尾工作，切实把项目建设抓紧抓好，花好钱，办好事。
　　2、严格项目管理，保证工作质量
　　世行贷款项目是负债经营，在任何情况下都必须把项目工程的质量放在第一位。当前，要对已建、在建的项目进行一次全面、认真的检查，在此基础上，二期项目要根据摸底调查情况，在进行一期项目竣工总结的同时，对二期项目的启动实施问题，要早着手做出安排，确保项目的高起点、高质量，建成之后成为盘锦的精品工程、对外开放的窗口工程。
　　3、加强部门协作，形成建设合力
　　根据新时期经济发展形势，盘锦把建设和谐、幸福、美好滨海新城市作为奋斗目标。为此，只有搞好城市基础设施、发展好经济是治本之策。当前，利用世界银行贷款搞好城市基础设施建设，既是解决城市基础设施建设与工业项目快速上马需要大量资金支持所造成矛盾的需要，也是为人民谋取幸福生活的需要。为此，各级部门必须与财政、发展改革委、银行、市建设投资公司、环保局等有关部门密切合作，共同研究，制定出相关项目的发展规划和与之配套的扶持政策，并把世行项目“报帐制”等成功经验融入其中，使盘锦市利用世行贷款项目建设走向良性发展的道路。
　　4、按时筹集资金，保障足额配套
　　积极筹措相关的配套资金是项目管理工作的重点，是项目顺利实施的一个重要保证。从盘锦过去十几年的实际情况看，保证配套资金及时足额到位，第一，要有领导重视，充分认识筹集配套资金在项目建设中的重要性，各级政府和相关部门要强化投资计划的管理，加强对已承诺资金的约束，优先安排利用世界银行贷款项目的配套资金及时到位。第二，想方设法多渠道、多形式筹集，国内配套资金要列入投资计划，财政资金要保证落实。同时采取妥善安排基建投资和银行信贷、国内银行贷款实行低利率，财政补贴差额部分等方法，保证国内配套资金的落实和项目的顺利实施。
　　5、加强后期运管，持续发挥效益
　　良好的项目后期运营管理，是保证建成项目效益持续发挥的重要措施。项目后续运营坚持的原则是“有法可依，有章可循；经费保障；产权清晰、职责明确、管理科学；适应市场经济发展的要求，建立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场经营机制，最大限度地发挥建成项目的经济效益和社会效益。”根据以上原则，首先要制定切实可行的项目运行管理计划。在项目建设的后期，组织有关人员，结合不同项目的特点，制定项目运行管理计划，同时，要制定出相关的项目运行和管理维护办法，使项目的后期运营有章可依，有法可循。二是加强对项目竣工后的配套投入。比如农业项目，因为农业生产及其效益的发挥是连续的，仅靠一次集中投入或一个项目的建设是难以保证农业生产的持续发展的。因此，项目竣工后，应通过多种渠道继续加强后续投入，安排相应的后续项目，确保已建成项目工程持续效益的发挥。
　　参考资料：
　　1、《山东省利用世界银行贷款农业项目建设的回顾与思考》山东省农业厅项目办公室王子才（2005）
　　2、《世界银行贷款项目管理模式探索与建议——暨山东省城建环保领域同世界银行合作经验总结》(山东省城建环保利用世行贷款项目办公室李波)（2004）
　　3、《世界银行贷款与财政预算管理协调机制研究》2010-08-09来源：《经济研究参考》作者：财政部国际司、财政部财政科学研究所课题组
　　4、《世界银行贷款项目采购管理暂行规定》
　　5、《盘锦市政府债务情况汇报提纲》盘锦市财政局（2010、12）
　　6、《搞好项目建设，促进农村经济发展--利用世界银行贷款造林项目调查报告调查报告》（2006）中国教育文摘（2006）5期
　　7、《云南环保利用世界银行贷款项目管理问题探讨》白爱民;李唯（2000）
　　8、《建立与国际接轨的中国项目管理体系》项目管理网[2005-11-30]