财政投融资项目造价控制探究

　　摘要：财政投融资是一种政策性投融资，它不同于一般的财政投资，也不同于一般的商业性投资，而是介于这两者之间的一种新型的政府投资方式。为国家经济增长、结构调整、宏观调控产生了做出了贡献。财政投融资从20世纪80年代迅速崛起至今，创建了一个又一个重大的的建设项目。伴随着财政投融资建设项目的增加，对其造价控制就显得越来越重要，文章针对财政投融资项目造价控制所存在的问题，提出相关的措施，以保证财政投融资建设项目在资源上的有效配置和利用。
　　关键词：财政投融资；建设项目；造价控制
　　1概述
　　由于财政投融资项目具有一定的特殊性，不同于财政投资项目，也不同于商业投资项目，所以对其概念、实质的理解是一个重要步骤。财政投融资项目，泛指使用财政预算内外资金、土地出让金及政府性融资资金和各级政府其他自筹资金等建设的项目总称。它有别于以追求盈利为目标的非财财政投融资项目，财政投融资建设领域更多注重社会效益大而财务效益不明显的公益设施和社会基础设施。近年来，我国财政投融资项目的投资逐年增长，建成了众多的大中型规模的公共工程及基础设施工程。同时，项目管理也进一步规范，特别是针对其造价控制管理，国家、政府也颁布了相关的管理办法和措施。其中，厦门市财政投融资项目各方面建设都走在全国前列，针对财政投融资项目造价控制和管理提出了一系列的管理条例。如：《厦门市财政性投融资建设项目工程预决算审核管理暂行办法》及《厦门市财政性投融资建设项目工程概（估）算审核管理暂行办法》的颁布都充分说明了相关部门对财政投融资项目造价管理的重视。虽说，我市财政投融资项目在建设及管理方面有一定的发展，但也存在着诸多的问题，特别是对于财政投融资项目的造价控制。
　　2财政投融资项目造价控制存在的主要问题
　　财政投融资项目造价控制所存在的问题可以从造价管理各个阶段依次进行分析。在此，笔者从概算、设计、招投标及项目实施过程这四个阶段所存在的问题进行分析。
　　2.1概算的准确性不够
　　财政投融资项目造价控制的首要任务是科学确定控制目标，并通过目标控制将投资控制于限额内，使财政投融资项目最大程度的地实现投资效益和社会效益，而概算正是实施财政投融资项目造价目标控制的首要依据。但在具体实践中，设计单位往往重设计轻概算，甚至很多设计单位并无配备专门的造价人员，而由设计人员附带或请其他单位的预算人员帮忙，造成编制出来的设计概算质量不高、缺漏项或高估冒算的现象较多，使得概算流于形式，不能真正反映项目的实际投资。
　　2.2工程设计阶段管理不规范
　　结合实际工作经验。设计阶段影响工程投资的可能性为80%。由此可见工程设计是影响和控制建设工程造价的关键环节。然而目前财政投融资项目设计管理普遍存在着缺陷。第一，设计方案论证不充分，优化设计深度不够。设计部门过于保守，甚至盲目追求安全度，而对于至关重要的投资控制，则因与设计单位利益无关而放松管理，给财政建设资金造成了极大的浪费。第二，设计收费不规范，审核前期费用中经常发现设计收费优惠率差别很大，笔者认为出现这种现象与设计市场未能充分公开公平竞争有关。工程设计不经招投标、设计方案优化论证不充分，这些都会给工程造价控制带来诸多问题。
　　2.3对招投标阶段不够重视
　　主要表现于以下几个方面。第一，在实际工作中还是存在不少财政投融资项目由于各种原因没有进行公开招投标而采用邀请招标甚至直接委托施工，如很多领导着急上马的项目,建设单位以时间紧为由，就经常不采用公开招投标方式,还有与主体工程配套的建设项目,建设单位也往往采用直接发包的形式给主体施工单位施工,这些做法都忽视了工程公开招投标阶段也是项目造价控制过程中的一个重要环节。第二，招标文件编制粗糙。项目清单内容不完整、描述不准确、错漏严重、暂定价目多，合同条款不够严密或过于苛刻,造成施工过程中和结算时起纠纷。第三，评标工作不细致。评标是工程招投标的一个重要环节，由于目前的评标时间相对比较紧，评委往往只注重总价，而无法对标书的单价进行分析,投标单位经常采用不平衡报价，把预计可能增加的项目单价提高几倍甚至十几倍，等工程实施中通过变更达到增加造价的目的，由此可能埋下造价突破的隐患。笔者认为，出现这些问题与相关建设单位不够重视招投标阶段及专业管理水平不高有关。
　　2.4施工过程设计变更随意、经济签证把关不严格
　　在工程实施过程中完全不发生设计变更及经济签证的项目一般来说很少，除了一些工程规模比较小、图纸比较完善、工作内容比较简单的项目外，绝大部分项目都免不了发生设计变更及经济签证，但设计变更应该是为了保证设计和施工质量，完善工程设计，纠正设计错误及满足现场条件变化而进行的设计修改，而不是目前财政投融资项目所存在的通过设计变更提高设计标准，增加建设内容等不合理的设计变更；现场经济签证更是有所谓的潜规则，经常一些隐蔽工程的签证工作量大的惊人，几千几万方的填砂、抛石此类签证屡见不鲜（当然并不是说这些签证量都不存在，而是确实存在虚高现象，自相矛盾经不起推敲），诸如此类的设计变更及经济签证不可避免的造成财政投融资建设项目造价的失控。
　　上述问题不但影响工程的质量和安全，更重要的是使财政投融资项目工程造价失控，造成概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象未能得到有效控制。
　　3财政投融资项目造价有效控制措施
　　通过上述的分析，已经对财政投融资项目造价现存问题有了一个大致的了解。同样，在研究解决措施时，文章也针对上述问题一一解答。
　　3.1财政投融资项目概算阶段造价控制
　　在采取措施进行财政投融资项目造价有效控制之前，必须规范建设单位的建设和造价管理流程，严格按照我市2002年颁布的《厦门市财政性投融资建设项目工程概（估）算审核管理暂行办法》的有关规定进行概算送审，由政府投资项目评审中心承担概算审核工作，建设单位及设计单位应积极配合，对于审核过程中发现的问题及时给予修正，保证概算的准确性，真正达到有效控制投资的目的。概算审批部门要加大力度督促建设前期工程概算的上报，并及时审批，杜绝概算审批滞后于工程建设的情况发生，为工程建设过程中主动控制工程投资提供依据。使投资控制真正落到实处。在全过程跟踪审计中，将审计关口前移，积极探索项目概算审计，从源头上控制投资成本提高投资效益。
　　3.2政投融资项目设计阶段财造价控制
　　（1）加强财政投融资项目优化设计，实行设计招标和方案竞选方式。设计阶段是工程建设的首要环节。这一阶段的设计费支出只占建设工程全寿命费用的1％以下，但对工程造价的影响却占35％～75％，是有效控制工程造价的前提。抓住这个关键，对工程造价的控制可以取得事半功倍的效果。采用设计招标和方案竞选方式，对设计方案进行优化选择，在满足使用功能要求的前提下，力求以最低的成本费用，实现必要的功能，提高产品价值，达到财政投融资项目造价优化控制的目的。
　　（2）推行限额设计。在执行设计标准和推行标准设计的基础上，进行限额设计将会有效的管理控制工程造价。限额设计是按批准的投资估算控制初步设计，被批准的设计概算控制施上图设计，将上阶段设计审定的造价限额和工程量分解到各专业、各单位工程和分部工程，各专业在保证使用功能的前提下按分配的造价限额控制设计，严格控制设计的不合理变更，保证造价限额不被突破。并使结构设计更合理，明确设计要求，细化设计内容，强调通过设计概算，使工程造价控制在合理范围内，以提高了投资的经济效益。
　　3.3财政投融资项目招投标阶段造价控制
　　主管部门应该要对工程招标、评标工作加强监管，对于限额以上的财政投融资项目尽量采用公开招标方式，严禁将必须招标的项目化整为零或以其他任何方式规避招标，坚决制止各种围标、串标等违法行为的发生，使有限的资金充分发挥效益。招标人或其委托的招标代理机构应本着公平、公正的原则拟定适合本工程的合同专用条款，而不是照搬范本，编制工程量清单时要对设计意图有全面的理解，做到计算准确、描述清楚，各种费用考虑周到，总之准备充分的招标工作、严谨的评标是签好建设合同的前提，提倡在工程项目的施工招标中设立招标最高控制价，以预防和遏制串标和哄抬标价的行为，同时，应限定投标单位允许不合理报价的幅度，防止低于成本或明显不合理报价的投标单位中标。
　　3.4财政投融资项目施工阶段造价控制
　　（1）加强合同管理。财政投融资项目施工合同是在工程施工过程中的最高行为准则，同时也是造价控制的依据。签订合同时，合同内容应完整、准确，公平、公正，双方权力、义务应对等，合同条款中不得有违背法律法规和招标文件、投标文件及其承诺的内容、结算原则，特别是新增项目的结算原则在合同中务必要明确，以免结算时发生纠纷。加强合同管理对合理确定和有效控制工程造价，提高投资效益有着重要意义。
　　（2）加强对施工方案的技术经济比较。施工方案是施工组织设计中的一项重要工作内容，合理的施工方案，可以缩短工期，保证工程质量，提高经济效益，是全面造价管理的重要途径。
　　（3）加强设计变更和现场签证的控制。一方面要按照工艺流程和经审批的施工组织设计施工，严格按照客观规律办事。另一方面在工程确需变更时，要加强施工过程中变更的审查和管理。在变更内容的审查过程中应本着控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的原则来确定工程变更的必要性与可行性，但变更后的总造价原则上应控制在投资计划的范围之内，不得随意提高档次或扩大工程范围、增加工程内容，增大政府投资额，导致超概算现象的发生。
　　4结语
　　除了以上具体措外，还应该强化对建设、设计、监理单位的监查管理，并进一步完善财政投融资项目造价管理相关措施，以保证政投融资项目造价控制的有效进行。而且财政投融资项目造价控制是一个全过程，要贯穿于项目决策、评估、设计、施工、竣工等建设全过程，任一环节失控都可能造成造价偏离造成财政投资增加。
　　参考文献：
　　[1]戴天柱.中国财政投融资研究[M].北京:经济管理出版社,2004.
　　[2]于国安.财政投融资管理与实务[M].北京:经济科学出版社,2004.