代建制模式分析及应用研究

　　摘要：代建制是我国政府投资体制改革的产物，目前已经从局部试点转向全面推广。本文包括模式分析和应用研究两个部分。模式分析主要是辨析代建制的内涵，比较其与其他项目管理模式的异同；应用研究则主要回顾代建制在我国的实践历程，并针对实践中存在的问题提出相应建议。
　　关键词：代建制，政府投资项目，项目管理模式
　　1. 前言
　　政府投资项目的管理方式一直是社会的热点和焦点，对社会具有主导作用和乘数效应，搞好政府投资项目的管理是关系到投资效率和效益、规范建筑市场秩序和防治工程腐败的大问题。我国传统的政府投资项目大多采用“财政投资、政府管理”的自建制模式，其主要特征就是“投资、建设、监管、使用”多位一体。自建制的弊端是显而易见的，一是政府角色复杂，存在政企不分、责任不明、效益不高等问题；二是临时组建的基建班子往往缺乏专业的、有经验的技术人员和管理人员，也没有节约使用资金的动力，从而导致“三超”现象（超规模、超标准、超预算）时有发生。对自建制的反思促使了代建制的引入。实践证明，代建制不但能够很好地解决上述问题，提高政府投资项目的质量和效益，而且在一定程度上可以防止腐败现象的滋生。因此，推行代建制已然成为当前建设工程管理领域的一大趋势。
　　2. 代建制模式分析
　　2.1代建制的内涵
　　代建制是国际上常用的一种政府投资项目管理模式。根据2004年7月出台的《国务院
　　关于投资体制改革的决定》，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标投标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。
　　从本质上来看，代建制反映的是一种代理关系，即采用委托方式，在出资人、使用人、代建人之间建立起市场合约关系，并以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束。我国政府投资项目的合约主体主要包括出资人（各级政府的投资计划审批部门和资金管理部门），使用人（建设单位）和代建人（项目管理单位）三方。由于各地的运作方式不同，代建合同可以分为三方代建合同和两方代建合同。三方代建合同由出资人、使用人、代建人共同签订，两方代建合同由出资人与代建人，或者使用人与代建人签订。两者的合同框架是不同的，以两方代建合同为例，其主要由四部分法律文件组成，如图1所示：首先，出资人向代建人出具项目代建委托书；其次，投资人将一部分职权授予使用人以避免承担过多责任。再次，使用人与代建人签订项目代建合同，最后，代建人组织建设，与设计单位、施工单位、材料设备供应商等签订项目建设合同。
　　
　　图1代建制合同框架（两方代建合同）
　　2.2代建制与其他项目管理模式的异同
　　从宏观层面看，代建制是我国政府投资体制改革的产物，它比自建制更能控制投资，提高管理水平。从微观层面看，代建制是一种项目组织和合同安排的方式，它与项目管理（PM、PMC）、总承包(DB、EPC)等一样，也是一种项目管理模式。
　　代建制与这些项目管理模式的共同点在于，都是利用专业化的项目管理技术和手段为业主的投资项目管理提供服务，实现业主投资项目的预期目标。从这个意义上来说，它们具有目的同一性。
　　代建制是通过在传统项目主体间嵌入新的产权主体（代建人）后形成的一种市场合约关系，它解决了所有者代表缺位问题，因此，代建人具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利，承担法人责任，而不仅仅局限于业主代表或业主职能延伸的咨询顾问角色，这也是代建制区别于其他项目管理模式的核心。这种主体地位的不同导致了代建制与项目管理（PM，PMC）和总承包模式（DB、EPC）在合同关系、主要合同类型、责任分配、项目流程方面都有着显著差异。下表显示了代建制与PMC、DB在这些方面的主要差异。
　　表代建制与PMC、DB的对比分析
　　
　　3.代建制应用研究
　　3.1代建制在我国的实践
　　我国代建制的首次实践出现在厦门。1993年，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级政府投资项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设的问题，通过招标或直接委托等方式，将一些政府投资项目委托给有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方式加以完善，逐步发展成为现在的代建制。经过16年的发展，代建制已经逐步被我国各级政府所接受，2004年，国务院《关于投资体制改革的决定》更是以官方文件明确认可了代建制。北京、上海、江苏、浙江等地也都先后出台了规范代建制的条文，以规范代建制的应用。上海对代建制的应用更是超越政府工程的界限，推广至社会投资领域，显示了代建制强大的生命力和广泛的应用前景。
　　3.1.1应用范围
　　在我国，代建制的应用范围还主要局限于政府投资的非经营性项目（上海市除外），这主要是指政府政策性建设资金以及政府融资性建设资金安排投资的非经营性的公益性建设项目和基础性建设项目。对此，各地的代建制管理办法都有具体规定。例如北京市规定，政府投资占项目总投资60%以上的公益性建设项目，应实行代建制。武汉市则规定，市本级政府投资占总投资50%以上，并且城建、交通基础设施类项目总投资在2000万元以上（含2000万元，下同），其他（含园林、绿化）项目总投资在500万元以上的非经营性政府投资项目，应实行代建制。
　　3.1.2管理机构
　　采用代建制进行政府投资项目建设需要政府管理部门发挥主导和监管作用。通常来说，由发改委牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政局对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；相关行政主管部门按照各自职责做好监督管理工作。
　　3.1.3代建人资格条件
　　各地对代建单位的资格条件都做了较为详细的规定。例如湖南规定：代建单位应当具有与代建项目相适应的施工总承包一级、工程设计甲级、工程监理甲级、工程咨询甲级、房地产开发一级资质中的一项或者多项资质。有下列情形之一的单位，不得承担项目代建业务：依法被责令停业的；近3年内承接的项目中发生过较大以上责任事故的；近3年内有其他严重违法、违约等不良记录的。
　　3.1.4投资人职责
　　投资人职责集中表现在：按照资金计划分期分批拨付项目建设资金；监督代建过程，参与重要评标等活动；组织项目验收和调解项目使用单位与代建人的合同纠纷等。
　　3.1.5代建人职责
　　代建方式有两种：全过程代建和两阶段代建。现实中后者较为常见。前期工作代理单位的主要职责包括：会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同报市发改委备案；组织开展项目初步设计文件编制修改工作；办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作等。
　　建设实施代建单位的主要职责包括：组织施工图设计；组织施工、监理和设备材料选购
　　招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同报市发改委备案；负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；按项目进度向市发改委提出投资计划申请，向市财政局报送项目进度用款报告，并按月向市发改委、财政局及使用单位报送工程进度和资金使用情况；组织工程中间验收，会同市发改委、使用单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告，报市发改委、财政局审批，负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续等；
　　3.1.6使用人职责：
　　使用人的主要职责包括：根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准；协助前期工作代理单位和建设实施代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续；参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情况；负责政府差额拨款投资项目中的自筹资金的筹措，建立项目专门帐户，按合同约定拨款。
　　3.1.7代建制组织实施程序
　　代建制的组织实施程序较之传统建设组织实施程序有所不同，各地之间也存在差异。北京市是最早应用代建制进行政府投资项目建设管理的城市之一，其代建合同由发改委、使用单位、代建单位共同签订，属于典型的三方代建合同体系，对应的组织实施程序如下图所示：
　　
　　图2北京市代建制组织实施程序
　　3.2代建制实践中存在的问题
　　从改革思路上来说，代建制是对政府非经营性投资项目的市场化运作。因此，代建制的推广有赖于代建市场的成长和完善。但事实上，我国的代建市场还远未成熟，这是代建制实践过程中出现的种种问题的根源。笔者主要从以下几个角度展开论述：
　　3.2.1法律和制度保障
　　我国现行法律、法规尚未确立代建单位作为项目法人的法律地位，各种审批手续均
　　要求以使用单位的名义办理，代建单位的独立性受到制约。其直接后果就是建设单位和代建单位的责权利划分不清，各方往往只凭经验操作，对最终管理成效的评价无依据，也无法进行相应的奖励和处罚。在制度建设方面，我国的代建市场也存在诸多缺失。项目管理公司资质管理制度尚未建立；各省市虽然大都出台了项目代建制管理试行办法，但其完善性和合理性仍有待实践检验。
　　3.2.2市场主体
　　建设单位和代建单位是主要的市场主体。在项目实施过程中，建设单位为了部门利益，经常对代建单位的工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，进而影响到项目的顺利实施。这和通过代建制实现政府投资项目“建设”和“使用”相分离的初衷是相背离的。另一方面，我国目前的代建单位水平较低、专业化程度不够，且普遍缺乏全过程代建的能力。很多项目管理公司都是由监理公司转型而来，人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，缺乏专门的培训机构。
　　3.2.3市场竞争
　　市场的成熟需要经过充分的、良性的竞争，但目前我国代建市场中还存在着不同程度的垄断现象。其主要原因在于，国内现有的代建单位有很大一部分隶属于政府机关，有的甚至是政府机构精简调整后的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子，这样形成的“政企关系”十分紧密，使其他代建单位无法介入其项目代建市场，从而形成了代建垄断。
　　3.3完善代建市场的思路
　　3.3.1制订和完善统一的关于代建制的法律法规
　　当务之急是要制订全国性的《政府投资项目代建制管理办法》，明确代建单位的地位，代建项目范围、代建项目组织实施程序、代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容，从而为代建制的实施与发展指明方向。
　　3.3.2代建单位要加强自身建设
　　在激烈的市场竞争中，代建单位需要加强服务意识和责任感，努力提高业务素质，引进先进管理理念，严格按照合同约定对项目实施全方位控制，改进工程管理的效率与水平。尤其要重视的是人才的引进和培养，因为代建企业属于智力密集型服务业，它的成果来源于从业人的知识、经验和智力。在代建制推进过程中应注重培养三种管理高层次管理技术人才：一是能适应建筑业结构调整和熟悉项目管理、创建建筑精品的复合型知识人才；二是熟悉国际惯例，有一定外语水平并适应中高级工程技术的外向型人才；三是能适应技术进步和建筑业发展经营需要的开拓型经营与决策人才。
　　3.3.3政府加强对代建人的监管
　　进一步加强和规范决策机制。在政府投资管理中，要加大前期工作的力度，逐步推
　　广全过程代建模式，尝试“交钥匙”工程。改革现有的代建资金拨付形式，实行建设资金直接下拨代建单位或施工单位的代建方式。要加快培育规范代建制市场主体，建立责权分明、制约有效、科学规范的管理体制，不断提高投资效益与管理水平。
　　3.3.4建立公平公正的招投标制度
　　代建项目可通过公开招标等方式保证竞争的公平公正性。通过公平竞争，不仅能够打破垄断，实现代建单位选择过程的公开透明，以及对代建单位的优胜劣汰，而且可以在竞争过程中引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。
　　
　　3. 结束语
　　代建制是我国目前正在推行并逐步完善的一种新的工程项目管理模式，其在政府投资项
　　目中的应用有助于提高项目投资效益和建设管理水平，保证社会公平正义。但是，我国的代建制还尚未达到十分成熟的阶段，政府如何通过立法、行政等手段规范和引导国内代建市场健康、持续、快速发展，以及代建单位在机遇和挑战面前如何定位、生存和发展，如何提高自身的核心竞争力以满足，都是迫切需要解决的问题。
　　
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