浅谈加强基建财务管理工作

　　
　　【内容摘要】当前一些地方和单位基建投资规模过大，资金缺口较大，投资效益差，基建财务管理薄弱；如何加强基建财务管理是各级财政部门和预算单位急待解决的问题，本人结合自己的工作实际进行分析，提出初浅看法和建议。
　　【关键词】加强；基建；财务管理
　　基建财务管理工作是基本建设的一个重要方面，是国家行使财政职能，实施财政政策的重要手段。我们毕节地区财政部门于1996年收回原中国建设银行代行的基建财务管理职能后，为强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了基建管理办法，完善了资金拨付程序，强化了预算约束力等。同时，我们还积极想方设法通过加强财务管理，降低建设成本，提高投资效益，强化财务管理。基本完善了基建职能、业务管理工作运行的平稳过渡。但是，我们目前的管理工作同当前市场经济的要求相比还有一定的差距，许多方面还需进一步完善，下面结合我区实际情况，就当前基建财务管理中存在的问题，产生问题的原因以及如何加强基建财务管理工作谈一下个人粗浅的看法：
　　一、当前基建财务管理存在的问题
　　1．存在投资规模过大现象
　　基本建设投资规模应同整个国民经济的发展速度相适应。应控制在当地财政财力能承受的范围之内，但近几年来，一些部门和单位出于利益的驱动，千方百计上项目，扩大建设规模，导致开工项目过多，项目完工率太低，投资速度、规模过大，自1995年以来，我区基建投资规模年递增25％以上，远远超出同期国民经济年递增速度。
　　2．建设资金不落实，资金缺口较大
　　为了追求外表形象，在资金未落实情况下，盲目开工，仓促上马，项目开工后，基建资金迟迟不到位，有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓不到就长期摆在那里，处于停建状态，人为形成了“胡子”工程“半拉子”工程。
　　3．基建投资资金成分复杂，财政可控性差
　　改革开放以来，随着计划经济向市场经济的过渡，投资领域出现了投资主体多元化的局面，其中，属于财政性的资金由其他部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，变成了单位自有资金，大搞基本建设，大量的基建资金没有按基建程序来管理，基建资金源头失去控制，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，削弱了基建投资的整体效益。
　　4．从项目建设看，普遍有“三超”现象
　　即超计划、超概算、超预算。建设单位为逃交费用，在开始作投资计划上下手脚，以小代大，避交费用，最后形成严重超计划现象，有的建设项目开始申报时为能申报上、争取立项，有意压缩概算、预算，项目批下来后，又把摊子铺大。还有的项目概算、预算审查不严，有的建设项目概、预算本应及时调整也不作调整，造成实际施工大大超出原定预算。
　　5.建设单位财务管理薄弱
　　表现在少数建设单位忽视单位财务管理，注重上项目、争建设、争速度，不抓内部财务管理，不抓财经法规的贯彻执行，基建单位财务管理制度不健全、不完善，监督约束机制失控，结果违法乱纪的事件屡有发生，有的甚至滋生腐败，一些领导干部走上了邪路。
　　二、产生问题的根源分析
　　基建投资领域存在以上问题，同我区现行的投资体制和社会主义市场经济体制的不完善密切联系，分析其原因如下：
　　1．投资体制不健全、相应机制不完整
　　科学的固定资产投资决策体系由三方面组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。当前，我国投资体制应该说风险约束机制还不健全，大多数投资者，仅仅考虑眼前利益，忽视了投资风险。就我们毕节地区投资情况而言，从1995年开始，投资者主要瞄准了商住楼，一时间内大批投资商奋起而上，商住楼遍地开发，造成了盲目投资，房屋挤压、销售困难。
　　2．资金到位率差，缺乏约束机制
　　当前，在整个投资领域中缺乏约束机制，资金到位率低，根本达不到施工进度要求，大部分投资项目用完财政资金后项目筹建速度就放慢，自有资金很难到位，有些个别项目被迫停建。
　　3．形象工程、领导工程多，考核制度不完善
　　对有些项目缺乏应有的研究和论证，为了搞形象工程仓促上马，领导为了出于树政绩，盲目决策。有的个别项目为了争取部分上级补助资金，对一些可行性研究差的项目也急于争上，上级资金虽争取了一点儿，但都给地方财政带来了沉重的包袱，地方政府花费了大量的人力、物力、财力都难以取得应有的效果，因此，投资效益可想而知的。
　　4．财务管理弱化
　　我区1995年收回中国人民建设银行代行的财政职能后，成立机构，配备了相应的人员，迅速开展了基建财务管理工作，也取得了较好效果。但是由于近几年随着建筑企业的改制，地级少数建筑企业改成了股份制，大部分由个人一次性购买，变成了私人建筑队，随着市场经济日趋激烈的竞争，部分企业被淘汰，有的企业半死不活，财政原来对企业管理的模式远远不适应。从建设单位看，由于地(县)级建设项目少，大部分不设专账，而是由财务人员代账，财务管理不规范，没有按有关会计制度进行核算，财务管理不正规。因此，基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，没能有效地担当起管理基建财务的职能。
　　5．财务制度不够健全，管理不够规范
　　财政部门收回职能后，在投资领域和财务管理方面虽然也制定了相应制度，但一部分仍延用了建设银行代行职能的一些制度。随着市场经济的不断发展，不少制度已不适应市场经济发展的需要，确需不断完善。另外，各行业、部门为维护本行业、系统的利益，制定了本行业的制度、标准和相关定额，给我们管理带来了很大难度。我们地方财政基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度、标准的指导，一些工作处于摸索前进的状态。因此，业务开展相对被动，也就不能像其他部门一样大刀阔斧的开展工作。
　　三、加强基建财务管理工作的设想
　　财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革人手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重担，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：
　　1．规范财政职能
　　建立新的基建财务管理体系，首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：
　　第一、强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点、产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。
　　第二、拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。
　　第三、搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。
　　第四、实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。
　　总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。
　　2．强化预算约束
　　确立新的基建财政财务管理体系，必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其他的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位、专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。
　　3.严格资金管理
　　资金管理是财务管理的核心，必须建议统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对未经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专业事业费、纳入财政预算管理的的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其他的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划拨资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。
　　4．强化项目管理
　　基建项目管理是财务的重要内容，也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。
　　事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。
　　事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。
　　事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是建立项目清理制度。工程竣工后，财政部门应积极组织好残值处理，基建收入上交，包干投资的结算等工作，不仅可以创造财政收入，还可以为以后基建拨款提供准确的参考资料，扩大财政部门管理基建财务的社会影响。
　　5．完善会计制度
　　实行新的企业、事业财会制度后，基建财务会计制度怎样改革，是基建财务管理的重大问题。解决这个问题总的原则是要有利于加强和完善基建财务管理。为此，既要保持基建财务会计制度的独立性，又要按照新财务会计制度的原则加快改革步伐。保持目前基建财务会计制度独立性的原因有三：一是基建投资管理体制还未从根本上改变，仍实行“先有项目，后有企业”的管理办法，建设单位在建设期间并不进行企业工商登记，没有注册资本，也不是经济法人；二是目前基建资金并不是以资本金形式到位的，与一般意义上的企业会计核算有明显差别；三是基建项目还包括大量的非经营性项目，非经营性项目难与行政事业单位会计制度合并。在保持基建财务会计制度独立性的同时，应针对投资主体多元化、资金来源多渠道的情况，结合投资体制改革，实行建设项目资本金制度，健全项目法人责任制，使基建财务会计制度与之相适应。
　　
　　参考文献：
　　1、《基建财务管理》中国财经出版社出版
　　2、《基建会计制度》中国财经出版社出版