探讨政府投资项目成本的有效控制

摘要：结合实际工作体会，分析了当前我国政府投资项目在工程造价控制与管理存在的问题，并且，阐述了解决这些问题的途径和策略，仅供相关人员参考。
　　关键词：政府投资、工程造价、政府职能
　　
　　
　　1政府投资项目工程造价存在的问题
　　1.1投资决策阶段存在的问题
　　1.1.1深度不够
　　勘察设计深度不够，直接影响概算的准确度，大额设计变更无法避免。从多个项目中发现，由于概算编制是处于项目初步设计阶段，此阶段的勘察设计深度不够、前期准备不充分、周期短，导致勘察设计与实际地形不符，造成施工过程设计变更多。
　　1.1.2概算编制调整不及时
　　前几年由于建设市场价格平稳，所以国家出台《国家计委关于加强对基本建设大中型项目概算中“价差预备费”管理有关问题的通知》暂时取消了价差预备费，使得概算造价无法实行动态管理。目前，建筑市场发展十分活跃，建筑材料的品种、价格日新月异，施工工艺多种多样，工程造价自然也水涨船高，如近年来受原油涨价原因，沥青的价格成倍地涨，但概算的沥青单价偏低，某工程由于此原因，路面工程就超概算达千万。再有编制概算时漏项情况时有发生，如：征地拆迁的拆迁户安置地及三通一平补助费、三杆两线拆迁等项目概算编制未计列，而建设过程中会发生这些项目费用，造成概算突破情况的发生。
　　1.2招投标环节存在的主要问题
　　最低价中标把握不准，给项目管理带来困难。有的项目评标专家小组对于低价中标的投标文件评审不够到位，没有测算出一个恰当的工程成本价，缺乏合理低价评审依据，就无法废除不合理低价的投标，则容易造成不合理低价投标反倒中标，这不但对其他投标人来说有失公允，而且在项目建设过程中，由于不合理低价必然会带来施工单位的亏损，施工单位不得已就会想方设法偷工减料或调高造价，给项目管理带来麻烦，决算纠纷较多。
　　1.3施工环节出现的主要问题
　　施工阶段是工程造价控制的关键环节，下面从概算执行、设计变更、监理方面分析造价失控的原因。
　　1.3.1概算执行不严格
　　建设领域“三超”现象仍较普遍，除了以上提及有的概算编制存在的问题外，建设单位有时出于各种需要，搞概算外投资或超规模、超标准建设，造成严重超概算的结果，建设单位负有不可推卸的责任。如深圳某政府投资项目，为了提高装修标准，加上材料费及人工费涨价，超概算率高达58％。
　　1.3.2设计变更多，造价控制难
　　现在实行工程量清单计价的工程较多，在办理工程结算时工程量清单内的项目计价不容易出现问题，造价得到较好地控制；但实际建设中各种各样的设计变更层出不穷，有建设单位要求变更的，有设计单位要求变更的，但更多是施工单位提出的，主要集中在桩基工程、材料替换等项目上，形成大量清单外项目，结果就是设计变更增加的造价远远超过招投标节约下来的造价，无法实现造价控制。
　　1.4结、决算环节存在的主要问题
　　1.4.1高估结算价格
　　从经手的几十个政府投资项目中发现，施工单位上报的结算价格较高，主要手段有：扩大计量范围；合同规定不另行计量的附属工程项目，结算时予以计量；变更项目未扣除原设计工程量；弄虚作假，虚报工程量；新增项目单价确定不合理，有的高套定额、有的误套单价、有的提高取费标准、有的未按合同规定下浮优惠率等，造成新增项目单价虚高，设计变更造价不实。
　　1.4.2尾工预留不实
　　大型政府投资项目由于投资大、时间跨度长。一般在决算时仍有尾工工程未完成，在决算中就得预留尾工费用，但由于缺乏规范尾工预留的文件，建设单位预留尾工时有发生项目预留无依据、项目预留标准不统一的问题，造成虚增建设成本。
　　2投资项目全过程造价控制对策
　　2.1投资决策阶段造价控制
　　投资决策阶段工程造价的控制对建设工程整个过程工程造价的控制起到决定性作用。项目的决策依据是可行性研究，投资估算是确定可行性研究阶段工程总投资的限额。可行性研究不仅要评价项目是否可行，更重要的是对方案进行优化论证。投资估算必须准确且能满足限额设计和控制概算的要求。初步设计概算必须控制在批准的可行性研究投资估算范围内，设计概算不允许突破可行性研究投资估算。因此，决策阶段必须保证投资估算的准确性。
　　2.2项目设计阶段造价控制
　　2.2.1执行设计标准
　　正确理解和运用设计标准是做好设计阶段造价控制工作的前提，各类设计部门制定与执行相应的不同层次的设计标准规格，对于提高设计阶段的造价控制水平是十分必要的。
　　2.2.2积极推行限额设计
　　设计部门按照批准的投资概算控制初步设计，按批准的初步设计总概算控制施工图设计及预算。各专业在保证工程使用功能及用户对建设标准要求的前提下，按分配的造价限额进行设计，严格控制技术设计和施工图设计的不合理变更，保证估算、概算起到层层控制的作用，使工程造价不突破造价限额。同时，在设计过程中引入价值工程理论，使项目以最合理的成本达到用户所需的最大使用功能。
　　2.3招投标阶段造价控制
　　在招投标过程中，首先要有完整的招标文件，同时，应做好标底的编制、复核、审查及分级管理工作。其次，必须加强招投标工作的监督管理，严格审查招标程序。在评标过程中，既要考虑投标总报价的合理性，又要详细评定其中主要项目的单价合理性，防止出现严重脱离正常价格水平的单价等不良现象。笔者曾经遇到项目的单价严重偏离实际价值的情况。某景观项目中拱形花廊架，两边是直径为0.03m、高为2m的混凝土柱，上面安装一个弧形镀锌钢管，清单按弧形管长度计算单价，按当时价格计算每米为1500多元，而该投标单位报出的单价为每米6400多元，每米价格相差5000多元，在评标时只是按总价入围中标，结果在结算时只能按该单价进行结算，仅此一项就给项目业主造成11多万元损失。
　　2.4施工阶段造价控制
　　2.4.1技术控制
　　施工阶段的造价要从组织、经济、技术、合同等方面，特别是在技术措施及合同措施这两方面进行控制。在实际项目实际设计中，存在着设计单位重视功能、效果，不够重视造价控制，有的项目施工图预算就超概算。因此，技术措施应对设计变更进行技术经济比较，严格控制设计变更；寻找通过设计挖潜节约投资的可能性，对主要施工方案进行技术经济分析。
　　2.4.2合同控制
　　(1)财政部门应在建设工程施工合同签订前期对合同条款的合同性、合法性进行审核。财政部门应配合建设单位，组织技术经济方面的专家，审核合同条款是否真实、齐全。并对承包方投标文件进行了解。通过审核和了解。对不合理、不合法的条款及时给予纠正，不齐全的条款要补齐，使建设工程施工合同在实施中减少合同纠纷和违约，避免对建设单位造成不必要的损失。
　　(2)建设工程施工合同分通用条款和专用条款，但作为政府投资项目有其自身的特点。现有的合同条款不能满足其特殊要求，对工程造价的规定不够严格。各级财政部门应对工程建设过程中所能发生的情况作出充分的预见，制订出一套针对政府投资项目特点的补充条款，尤其对工程造价控制的条款应细致、明确。并有利于节约财政建设资金。
　　(3)根据合同正确处理工程款的拨付与索赔。严格按合同的付款方式支付工程款。认真分析承包商提出的索赔方案是否合理、合法，计算是否正确，依据是否齐全，妥善处理索赔事项。并根据相关合同条款，对承包商进行反索赔，积极地利用合同，达到有效控制项目投资的目的。
　　2.4.3工程变更控制
　　在施工阶段，造价控制的难点是工程变更。在施工过程中要严格控制工程变更、签证，必须加强技术措施的控制和施工合同的管理。技术措施控制方面，须严把设计关，控制设计变更。设计变更关系投资控制，如果发生大的设计变更，应进行变更审查。审查应注意以下几点：①原设计不能保证工程质量要求，设计遗漏或有错误及与现场不符无法施工的非改不可；②增减工程造价要控制在总概算内，变更超概算时，要报有关部门审核；③坚决杜绝未做好开工准备，设计深度不够，招标文件和承包合同不完善的“三边”项目设计变更；④完善隐蔽工程现场签证手续，为日后的结算留下可供参考的依据。设计变更发生后，应由监理部门会同建设单位、设计单位、施工单位协商，经确认后由设计部门发出通知，并由监理工程师办理签发后付诸实施。
　　2.5竣工结算阶段造价控制
　　科学控制与审核索赔，应注意以下几个方面：
　　(1)不利的自然条件与人为障碍引起的索赔。承包商如果遇到了现场条件以外的外界障碍或条件，可以得到延长工期的费用补偿，但不包括利润。在审核中，要注意相关索赔是否符合合同要求赔偿的条件，若属于承包商可预见的因素，可排除在外，拒绝赔偿。
　　(2)项目变更引起的索赔。由变更引起的索赔要分清责任，如属于承包商为采用先进工艺而发生的费用，由他们自己承担，该部分费用不予赔偿。
　　(3)物价上涨引起的索赔。对于因物价上涨，使人工费及材料费不断增长，引起工程成本的增加的索赔，应按合同的相关条款执行，如果合同没有具体的规定，则按国家的有关文件规定执行。
　　(4)工期延误索赔。在施工过程中，如果是因为施工单位原因引起的工期延后，给业主带来经济损失，业主按照合同有关规定，有权对承包商进行索赔，由承包商支付误期损失赔偿费。
　　
　　参考文献：
　　[1]工程造价计价与控制[M]．北京：中国计划出版社，2003年
　　[2]建设建设工程造价管理理论与实务(一)[M]．北京：中国计划出版社，2008年
　　[3]蔡君．浅议政府投资项目造价控制[J]．山西建筑．2006．8
　　
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