摘要：创新是社会生产力发展的重要推动力量，本文笔者结合工程监督实际，剖析了工程监督面临的主要难题，提出了当前我国市场经济条件下，对构建工程监督体制内部与外部的管理、工程质量安全管理体系的主体管理体系与保障(辅助)管理体系等理念的创新性思考，研究如何通过体系、体制、机制改革与创新，提高工程质量监督的科学性、法治化和效能的问题。
关键词：建设工程；质量；安全；监督
引言
建设工程质量安全监督创新要求工程监督者运用科学的管理理论，适应新形势、新任务的需要。当前应着重于进行体系、体制、机制等方面的思考，更好地面对和解决工程质量监督工作中的重大难题。在机制改革方面，需研讨工程监督制度健全与完善、监督程序与措施(方法)的改进及创新，不断变革监督模式和制定新措施。研究解决这些问题，推进工程监督创新，有利于建立和不断完善工程监督理论体系、法制体系、监督机制、组织与管理体系，有利于从实践和理论上指导工程监督队伍的建设与监督能力的提高。
1工程监督面临的新形势和需破解的难题
为了应对不断变化的建设工程质量安全新特点，目前工程监督需要破解以下相关难题：
1)建筑市场全面放开，在市场管理跟进滞迟状况下，企业对项目施工现场质安管理缺位凸显。社会主义市场经济体制的建立使建筑市场得以开放，但是在建筑市场主体结构尚不合理、地方投资主体不断变化、政府对市场监管机制还不是很协调的情况下，部分企业置信用于不顾，“大牌子小队伍”、转包挂靠、以包代管、管理缺位等问题日益突出，出现“一级企业中标，二级企业分包，包工头现场管理”的企业管理与项目管理分离的局面。
2)建筑市场充分竞争，客观导向建设各方主体工程质量安全意识淡薄。完善和有效的市场准入与清出制度还没有真正建立起来，违规招投标和恶意压价竞争现象，使建筑市场较为混乱的局面没有得到根本改变；企业为了微薄利润，导致现场投入不足，施工质量安全隐患加剧。
3)在新形式下，需要从法治的角度，理清工程监督机制下监督主体与客体的管理体制。应该说，目前政府行政主管部门由于体制原因，既承担决策和监督的职能，又是企业主管，以致工程监管的主体与客体关系缠绵不清。因此，需要进一步明确行政体制内的监管、体制外的监督。
4)工业化、城市化建设规模加大、速度加快，建筑队伍庞大，熟练的建筑技工严重缺乏，更增加了监督难度。
5)各级政府对工程监督机构提出了更高的要求。科学发展观要求经济效益和社会效益同步发展，节能减排、减少安全事故、文明施工等政策和管理责任目标具体又明确，工程监督目标责任近乎严厉。总之，工程监督创新是工程监督机构应对内、外部环境变化的根本出路，也是监督职责要求的主动行为。
2工程监督创新与思考
2.1监督机构的定位和职能创新
1)机构定位
要提高建设工程质量安全监督工作的效果，首先应当理清监督机构定位的问题。监督机构既为市场行为的裁判，其开办经费来源理应财政全额核拨；对工作人员的工作要求和管理应参照政府的公务员管理(广州市建设工程质量监督站和安全监督站已经上级批准实现)，应紧跟这一轮行政事业单位改革的机会，使监督机构真正成为建设工程质量安全监管主体。
2)大质量安全的工程监督理念
相当一部分建设工程质量和安全事故发生的主要原因，可追溯到工程动工前的地质勘察、图纸设计阶段。应把分散的职能统一，建立新型的工程监督机构，对勘察、设计、建筑材料、施工、监理、检测等各方进行监督，控制工程项目建设的质量安全全过程。
3)全行业的工程监督设想
“全行业”指的是关于建设施工的建筑、管线与设备安装、市政道路、桥梁、园林绿化工程等专业内容的大建设领域。上述工程统一由一个综合性机构实施监管，这有待于政府管理体制的创新性改革。
4)设区市工程监督机构
区市工程监督机构应具备地区工程技术监督中心的能力与地位。不但使其具有专业技术人才优势，还应具有必要的工程检测和检测监督的装备和能力。
2.2树立行为监督与实体监督并重的工程监督理念
行为监督是监督机构对建筑市场各方主体在项目建设过程中有关工程质量安全责任行为的监控。然而，目前建筑市场各方主体的法律意识和责任认知甚为淡薄，在这种情况下，工程监督机构既要将工程建设各方管理推向施工第一线，也要将工程质量和安全生产实体的关键部位、施工重大危险源列为监督对象。
2.3整体效能、依法行政、社会监督的工程监督综合机制
1)依法行政，强化质量安全责任目标管理
政府监管部门应对建设工程质量安全各方主体的履责意识、管理行为与效果进行考核；建立责任目标管理体系，对质量安全责任没有达标及事故责任企业、责任人进行问责，并依情节轻重给予法律、行政和经济处罚。
2)探讨、创新新形势下工程建设质量安全管理体系，形成体制内、外管理和各层级管理互动
建立全新的以主体管理为主、保障体系为辅的综合管理体系。主体管理各子体系为：法律法规体系、技术标准体系、政府监管体系、科学技术体系、企业自控体系、社会监督体系；保障(辅助)管理各子体系为：风险防范(保险)体系、奖优罚劣的信用体系、民事调解与赔偿体系等。这些体系的相互关系如图1所示。上述体系中，创新和改进(应提高)的方面：①专业监理体系的作用、要求、义务；②社会监督的创新内涵、平台、意义；③企业自控(主要是对建设业主项目责任人、施工企业对工程项目施工管理)的质量安全保证与管理体系，特别是强化建设业主项目管理作用；④在工程质量事故、人员意外伤亡事故的当事人与责任人(主要是企业)之间建立经济赔偿与调解理念及机制的创新与思考。
3工程监督机制创新和实践
3.1职能机构设置
根据工程监督工作实际，设立质量、安全、文明施工、检测四个监督管理办公室，由分管领导牵头，分别挂靠站内相关科室，不占编制，用以办理专项事务。通过这些机构设置，可以更好地整合监督资源，提高监督效率，对口链接上级各专业、专项工作，同时能够使各专业领域的技术工作得到强化。此外，主动请求上级批准，调整内部机构设置，原不同专业的科室整编成工程监督科。工程监督科同时具有监管工程质量、安全生产和文明施工的职能，监督人员也随之“一岗三责”。初步建立“抽查互动联动机制”，在关键环节进行联动监督，提高了工程监督效能。
3.2提高监督效能
1)记录企业不良行为，试行“建筑市场与现场”两场监管联动。企业和从业人员在项目建设过程中的质量安全行为尚未造成实体严重缺陷后果的，暂且称之为“不良行为”。针对这些不良行为进行归类、细化，归纳了58种工程质安不良行为，并根据违规严重程度分成P4～P6三个等级。各方发生这些行为后，监督站除发出整改通知书以外，还要记入市建设行政主管部门的“企业不良行为评价系统”。
2)落实建设工程重大危险源监督机制，遏制重大安全事故的发生。建设工程质量安全监督站首先实行项目工程的首席监督工程师任命制，同时，要求制定在建及新开工工程的施工重大危险源等工程监督专项方案并备案，强化了施工重大危险源的监管。
3)结合监督工作，进行了规范监理行为专项调研，解决对监理企业、个人有效监管的问题，进一步规范监理行为，落实工程监理质量与安全责任。
4)建立工程质量安全巡视员、联络员、督导员机制，实行评估和信息媒体公开发布，齐抓共管，初步创建了社会监督体系。
4结束语
工程质量关系到社会公众的安全和利益，如何提高工程质量是监督机构必须重视的问题。针对工程质量监督面临的新形势、新要求和新难题，探讨工程监督体系、体制、机制的改革与创新，意在为提高工程质量监督成效。
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