完善高校建设项目代建制管理模式的思考

　　摘要：论文分析了高校基本建设项目的特点、项目代建制模式比较，以及高校建设项目代建制中存在的问题风险，并提出了完善我国高校建设项目代建制管理模式的建议和对风险防范机制的思考。
　　关键词：高校建设项目代建制
　　
　　0引言
　　随着高校扩招以来，高校建设项目不断增多，投资数量大，我国高校原有的建设项目管理模式如工程指挥部模式、基建管理部门模式等，存在着诸多问题，如在项目决策和可行性研究阶段，为了争取项目早日上马，存在很大盲目性，可行性研究报告只是为了获得政府批准的“可批性”报告；施工招标阶段，由于施工设计不够深入细致，合同存在许多不完善的地方，留下较多的缺口；施工管理阶段，存在专业管理人员少，不能有效管理；工程监理不能有效发挥作用；项目建成后没有进行项目建设后评价。造成建设项目工程隐患多，机构设置重复，浪费现象严重，“三超”现象层出不穷等严重问题。
　　为了提高项目投资效率和效益、保证工程建设质量、规范建筑市场秩序、防治腐败，2004年7月25日,《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出对非经营性政府投资项目加快实行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，建成后移交给使用单位。本文对于如何完善高校建设项目提出建议。
　　1．高校建设项目特点及代建制模式选择
　　高校建设项目的资金来源为政府投资、社会捐资及学校自筹，投资单位与使用单位分离，高校建设项目在建设规划、学校项目工期要求、学校项目工程质量要求的特殊性[1]，而且由于高校提供的教育是一种准公共产品，高校建设项目具有非盈利性质，重项目轻论证，建设管理队伍力量薄弱，专业管理能力较差。而通过代建制选择专业的代建单位对学校项目进行建设管理，建设主体与使用主体分开，专业业管理水平明显提高。一方面，项目使用单位从自身业务需要出发，负责提出项目的功能要求、建设标准，确保建设项目能够满足使用单位的功能要求。另一方面，以专业化的代建单位代替使用单位，行使项目建设实施阶段的组织管理职责，割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，与政府或高校临时抽调人员成立建设管理单位相比，实现了管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平。这可以有效避免在传统的政府投资项目管理中由于投资、建设、管理、使用四位一体带来的问题，解决项目管理专业化的问题、有利于遏制腐败、项目的监管更加规范有力、有利于精简机构及降低管理费用。
　　从本质上讲，实施代建制的关键就是处理代建项目的委托代理关系，处理“谁是委托人”、“谁是代建人”、“由谁来选择代建人”、“怎样选择代建人”等问题，实现提高项目投资效率、控制“三超”、防范权力腐败的治理目标，对上述问题的回答也就形成了两种不种的代建模式。
　　目前各地代建单位选择模式各不相同，大致可分为竞争选择代建单位和指定代建单位两类[2]。竞争选择代建单位的模式是指由政府主管部门设立基本的准入条件，采用招标方式通过市场竞争择优选定代建单位，并实行合同管理。例如:以北京为代表的方式是通过公开招标，综合评分，选择分数最高的投标单位为代建单位。竞争选择代建单位模式，通过公开招标产生代建单位，能够通过市场机制选择专业化代建管理队伍，增强投资项目代建单位选择的公开透明度，防止权利寻租，降低投资项目建设的总体成本，相比指定代建单位管理模式建设管理服务水平较高。
　　指定代建单位是指政府成立专业代建管理机构，按行政或事业单位管理，由其对所有政府投资项目实行代理建设。这种模式下政府容易协调建设中资金筹措、建设管理等各种问题。以上海、重庆、安徽、贵州为代表的，由政府按行业特征组建若干家投融资公司，对指定项目实行市场化代建。在高校建设项目中，特别是地方院校，作为项目资金来源的政府也具有对指定代建单位的权力欲望，在实施中会带来一些问题。代建单位选择市场化程度低，政府投资管理部门与代建单位之间的权责利关系不够清晰，代建单位具体的义务和权利范围没有明确的界定；政府投资管理部门对代建单位的监督和管理仍缺乏有效的方法和手段。由于业务处于相对垄断地位，代建单位将会缺乏提供优质管理服务的压力及动力，也违背了代建制的基本原理。
　　竞争选择代建单位模式具有较多的优势，在高校项目代建制中应首选市场竞争选择模式。
　　2.高校建设项目代建制运行中存在的问题及风险
　　在实际运行中，现有高校建设项目代建模式一般是政府和高校委托代建单位实施项目建设管理，代建单位委托设计、施工、监理、材料供应等单位提供建设过程中的相关服务，由于信息不对称问题，代建单位是以利益最大化为目标的市场经济主体，在项目建设过程中会存在诸多风险，如项目代建单位选择过程中的公平公正问题；代建单位的法律地位问题；代建单位可能与设计单位、概算评估机构及政府有关职能部门串通，提高项目概算，代建单位可能与项目施工单位、监理单位、材料与设备供应商一道，虚增项目成本；由于监理单位由代建方选择，存在利益联系，监理单位无法在质量及成本控制上进行有效监督；代建单位由于管理不善，承担风险能力较弱[3]；高校在项目建设中的监督作用弱化以及规避招投标监督管理等问题。
　　3.项目代建制中风险防范措施
　　为了避免项目建设过程的风险，完善代建制，确保建设项目的投资效率和工程质量，建议在项目代建过程的建立如下风险防范机制：
　　①建立专家评审制度，提高概算审批的科学性。
　　为了从投资总额上进行科学控制，真正发挥代建制的作用，应充分保证概算评估机构与代建单位的独立性。在代建制度上必须要保证概算评估部门的评估报告科学、客观，而且要尽量能够避免评估机构与代建单位串通的可能性。为此，项目评估单位必须由投资主管部门建立专家评审库，评审时随机从专家库中抽取，评审专家只对项目负责。同时，项目概算的评估费用必须在项目概算中单列，并由资金管理部门在项目的概算总额中扣除，直接支付给评估单位，其评估费用的计算依据也要与评估项目的投资规模脱钩，这样既可以避免评估机构，拿谁的钱替谁说话的局面，也可避免评估机构通过从提高概算中直接受益，加强对概算评估机构的民主监督。
　　②加强高校在项目建设过程中的监督作用，保证项目建设的功能和质量要求。
　　在实践中，高校在建设过程中监督作用发挥不足，高校建设资金来自政府，代建单位一般为政府投资公司，因此，高校处于弱势地位，难以发挥高校的监督作用。由于政府投资的代建项目最终要交付给高校使用，因此，要提高高校在项目代建过程的话语权，充分发挥作为项目使用单位的监督作用。在项目代建过程中，既要避免高校过度干预代建单位的工作，影响代建单位的积极性，也要保证项目使用单位的知情权，使其能够参与有关项目的功能要求、建设标准、质量工期等的监督工作。具体可通过定期召开会议，高校派代表驻项目组等方式解决，特别是在项目初步设计评审、施工图评审上一定要充分听取使用单位的意见，并在设计修改中反映和吸纳他们的合理意见，在项目的功能定位上，要充分反映使用单位的实际要求，项目设计变更也要及时向使用单位咨询征求他们的意见，高校有权监督代建单位是否按期按质完成项目，对于使用不符合合同质量要求的材料，有权要求代建单位更换。
　　③保持监理单位与代建单位的独立性，充分发挥监理单位的监督能力。
　　实施代建制后，项目的建设监理单位由代建单位确定，监理费用也由代建单位负责支付，监理单位就很难对代建单位进行有效的监督。施工单位和代建单位因利益的一致性，极易结成联盟，阻碍政府及使用单位对项目实施的有效监督。在这种体制下，监理单位很难不考虑代建单位的要求，难以客观地对项目实施监理。可见，要想发挥监理单位对代建单位的监督作用，首先，在选择监理单位时应该实施市场化的招标模式；其次，要在监理费用上保持监理单位对代建单位的独立性，只有在费用上断绝监理单位与项目建设单位的关系，才能更好地保证监理单位对项目以及项目代建单位的监督，更好地保证监理单位对项目建设单位与建设项目负责。
　　④严格执行招投标制度，确保代建单位的管理水平。
　　坚决执行国家招投标管理制度，防止工程招投标规避监督管理行为，防范招投标参与各方（招标人、投标人、中介机构）以种种手段和方法，逃避招投标实质性规定，逃避有关建设行政管理机构的监督管理，从而达到获取非法或不合理利益的目的，损害他人、社会和国家的利益的行为。在选择代建单位时，政府部门往往倾向于指定政府的投资公司作为代建单位，投资公司既是项目的投融资主体，也是项目建设的管理主体，这实际上是披着代建制的外衣，重新回到了传统政府投资体制。
　　4.结语
　　高校建设项目代建制对于解决投资项目“三超”问题有一定作用，但是由于代建制模式还不够健全，从代建制项目中发生的腐败问题可以看出它也并不是灵丹妙药。需要进一步完善法律制度、监督制度、专家评审制度等配套制度，要继续进一步深化投资体制改革，建立真正市场化意义上的代建制。
　　
　　参考文献：
　　1.蒋波，学校建设项目代建制管理探析，技术与市场，2009.6。
　　2.张京，浅析代建单位的选择，中国招标，2007.36.
　　3.祁玉清，谨防政府投资项目代建制中的风险，宏观经济管理，2006.1。