浅谈涉农非税收入的管理及建议

　　[内容摘要]本文试图分析涉农非税收入管理存在的问题，对进一步规范涉农非税收入管理进行有益的探索。文中提出通过转变思想观念、明确涉农非税收入征管主体、规范涉农非税收入收缴程序、收支脱钩实行彻底的部门综合预算、加快涉农非税收入管理法制建设、建立健全监督检查机制、加强配套改革等改革措施来更好地规范涉农非税收入管理，希望对涉农非税收入改革有所帮助。
　　
　　关键词：非税，收入，管理，建议
　　
　　随着财政改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，现行的涉农非税收入管理办法，特别是资金流程过程中的管理与监督，还存在一些不适应当前新形势要求的地方。
　　本文就如何进一步规范政府涉农非税收入管理的问题，谈点认识。
　　一、 政府涉农非税收入管理的现状
　　涉农非税收入是凭借国家权力、国有资源所有权、政府对社会提供的一定服务和政府信誉，依据国家法律、法规和规章收取、提取募集的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产资源收益、各种专项收入、其他收入等涉农非税收入（资金）。涉农非税收入除传统的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入外，还将国有资源收入、行政事业单位资产收入、彩票收入和社会团体会费收入等纳入“收支两条线”管理范围。
　　在西方发达国家，涉农非税收入也是一项重要的财政来源。国际货币基金组织的统计资料显示，发达国家（如德国、英国）的涉农非税收入，一般占财政收入的比重为10%左右。在加拿大，涉农非税收入占国家财政收入的6.8%，占地方财政收入的17.5%；在美国，州和地方政府的财政收入10%以上来自涉农非税收入。几乎所有发达国家都非常重视涉农非税收入管理，并建立了严格的法律制度规范，将其作为整个财政管理的重要组成部分。西方发达国家均对政府涉农非税收入实行严格的预算管理，所有财政收入均纳入预算。
　　二十世纪80年代以来，我国政府涉农非税收入规模一直呈上升均势，规模不断扩大，占财政收入的比重不断攀升。据不完全统计，2004年，全国政府涉农非税收入为5523万元，相当于同期财政收入的19.8%。其中，中央政府涉农非税收入为627亿元，相当于本级财政收入的5.2%；地方各级政府涉农非税收入为3896亿元，相当于本级财政收入的34.8%。涉农非税收入对于缓解财政资金短缺的压力，促进经济建设和社会事业发展起到了重要作用。
　　二、政府涉农非税收入管理存在的问题
　　（一）主体不清，认识不一。少数部门、单位和工作人员，对涉农非税收入的财政属性缺乏应有认识，把收取的涉农非税收入视为单位自有资金，对政府调控、财政管理涉农非税收入有抵触情绪。对监督的行为目的和意义不是很了解，把管理和监督的必然联系割裂开来。
　　（二）涉农非税收入法制建设滞后。目前，涉农非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节尚没有一套统一规范的法律、法规。这样一来，一方面政府涉农非税收入的安全和完整受到威胁，甚至会流失。作为管理涉农非税收入的主体部门—各级地方财政部门，也因无法规依据而难于进行有效管理和监督。另一方面由于涉农非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这不仅影响财政职能的发挥，而且不利于提高行政效率。
　　（三）资金管理不到位。涉农非税收入在政法部门和单位中存在较浓厚的“自收自用、多收多用”色彩，严重苦乐不均。在预算管理上存在预算内外“两张皮”，大量涉农非税收入在财政体外循环。涉农非税收入难以形成可用财力，削弱了财政的管理职能和政府的调控能力。
　　（四）收支管理约束“软”。由于一些部门、单位推行部门预算不彻底，使得政府涉农非税收入征管和支出安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制。财政部门在涉农非税收入管理上，处于被动状态，缺少强有力的法规约束。如在涉农非税收入征收环节上，先由资金使用单位征收后再缴入财政专户，这种征管模式下，财政无法对政府涉农非税收入的征收过程进行有效监督，为随意减免、巧立项目、坐收坐支以及私设小金库等行为提供了条件；在使用上，“谁收谁支”模式没有根本改变，综合预算、部门预算没有彻底落实，即使纳入预算，也不是真正完整的部门预算，从而导致各部门存在“多收多用、多罚多返”的现象。加之支出安排没有真正落实到项目，使预算约束和监管成为一句空话。
　　三、 规范涉农非税收入管理的建议
　　（一）转变思想观念，树立涉农非税收入新理念
　　我们要适应改革的需要，尽快建立涉农非税收入新理念，明白涉农非税收入涵盖的宽广内涵，切实把思想认识统一到涉农非税收入“所有权归国家、使用权属政府、管理权在财政”上来。一要牢固树立涉农非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府涉农非税收入管理与加强税收征管放到同等重要位置。二要树立全局观念，把涉农非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局之中，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义的倾向。三要树立宏观调控观念，完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能。
　　（二）明确涉农非税收入征管主体，统一涉农非税收入管理职责。涉农非税收入是政府及其所属部门在行使其职能或提供服务过程中取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。从涉农非税收入的属性来看，涉农非税收入征管主体只能是代表政府管理财政的财政部门。因此，各级政府从规范和加强涉农非税收入管理的角度出发，确定财政部门在涉农非税收入征管中的主体地位，强调财政部门是涉农非税收入管理的唯一主体，明确其征收管理权限，变征收主体“多元化”为“一元化”。在财政部门内部设立专门机构，整合力量，负责对除工商税收、农业税收以外的所有涉农非税收入的征管。将相关科室的收费、基金政策管理、财政票据管理等职能划入。配备有力的专职人员，对所有涉农非税收入实行统一征收、统一管理、统一执法。条件成熟的，可考虑将预算外资金管理局改为非税收入管理局，代表本级政府负责所辖区域内非税收入“征、管、查”等工作。真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的涉农非税收入管理体系。
　　（三）规范涉农非税收入收缴程序，深化涉农非税收入收缴改革。涉农非税收入收缴管理体制改革，是财政国库管理制度改革的重要内容，也是落实“收支两条线”改革的重要措施。我们应适应这项改革的要求，全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴分离管理模式。一是在账户管理上，取消单位在银行或非银行金融机构开设的一切账户，取消各种形式的收入过渡户。对单位级次多、分布广、情况复杂的执收单位由财政部门为其开设财政汇缴专户，实行零余额管理，最终实现国库单一账户管理。二是在收缴程序上，以新的账户体系为基础，规范收入收缴程序，实行直接缴库和集中汇缴两种方式。三是在票据使用上，使用缴款凭证和收费票据合二为一的《涉农非税收入一般缴款书》，实现资金收缴和票据开具相结合，堵塞征收环节上的漏洞。四是在技术手段上，充分运用现代信息技术，建立收入收缴管理信息系统，增强收入收缴和透明度，加强收入收缴管理。五是建立涉农非税收入月度分析制度，随时考核收入进度和预算完成情况，及时发现问题并加以解决。六是在逐步取得经验的基础上，建议出台《政府非税收入收缴管理暂行办法》和《政府非税收入退付办法》，使涉农非税收入收缴管理做到有章可循，有法可依。七是逐步建立以票据为中心，以账户监控为关键，以信息管理系统为支撑，以必要的前置审核为补充的涉农非税收入就地缴库体系。真正做到涉农非税收入政府所有，财政管理。
　　（四）彻底实行部门综合预算，实现收支脱钩。收支脱钩就是实现执收单位上缴的涉农非税收入不再与其支出挂钩，编制综合预算，逐步淡化和取消预算外收支。整合原来的预算内、外两套账目，两种拔款方式，实现预算内、外资金合并核算。为认真做好“收支脱钩”这项工作，首先，在全部财政性资金通过“深化收支两条线”管理，统一纳入预算后，就要通过科学地编制部门预算，进行公平、公正、公开的分配和管理。一是结合深化“收支两条线”管理改革，部门预算要反映部门及所属单位全部财政资金收支状况。二是实行综合财政预算制度，对部门预算内、外收支要统一核定，财政部门通过编制综合财政预算，统筹安排政府税收与涉农非税收入。三是采取零基预算的办法，按公平、绩效的原则核定预算，基本支出实行定员定额管理，项目支出要按优先顺序安排，并评估绩效。四是实行跨年度滚动编制预算。其次，要对涉农非税收入预算执行进行绩效评价。为增强单位对涉农非税收入实行“收支两条线”管理的责任感，加大激励、制约力度，增强单位在涉农非税收入上实行“收支两条线”管理的主动性。
　　（五）加快涉农非税收入管理法制建设。针对目前涉农非税收入征收管理无法可依的情况，根据规范和加强涉农非税收入管理的要求，从法制建设入手，按照法定程序对现有的有关法律、法规进行必要的清理和修订，使法规之间互相街接。抓紧出台《政府非税收入管理条例》，制定《非税收入征收管理办法》，形成健全的法律法规体系，从法律制度上规范和约束涉农非税收入的项目审批、标准制定、征收管理、资金分配以及监督检查等各项工作，用法律规范征收主体、业务流程和征收行为。同时，把涉农非税收入纳入统一的财政预算，实现涉农非税收入管理工作规范化、制度化、法制化。
　　（六）建立健全监督检查机制。为确保涉农非税收入管理规定贯彻落实，提高涉农非税收入管理效率，应进一步健全涉农非税收入检查机制。一是健全财政监督机制，各级财政部门加强对涉农非税收入日常检查的基础上，按照财政部有关文件规定，开展涉农非税收入年度稽查工作。二是积极配合审计监督，将涉农非税收入纳入重点审计范围。三是发挥社会监督作用，每年编制全部行政事业性收费和政府性基金项目目录，向社会公布，接受社会监督。四是加大查处力度，涉农非税收入监督检查中发现的问题，要严格按照国家有关财政法规进行处罚处分。
　　（七）加强配套改革。政府涉农非税收入管理创新是一项十分复杂的综合性改革。由于历史、体制等因素的影响，政府涉农非税收入已经成为地方各级政府和各部门的重要财力。因此政府涉农非税收入的管理创新，必然涉及到财税体制改革，涉及到对部门既得利益的重新调整和规范，涉及到政府职能转变。必须在推进管理创新的同时，实施配套改革。如：进一步深化部门预算改革，实行综合预算和“零基预算”；进一步深化国库集中收付制度改革，将涉农非税收入收支活动统一纳入国库单一账户体系内运行，强化预算执行的硬约束；加快公共支出改革，建立健全地方公共收支体系，真正实现“一级政府、一级事权、一级财权”，做到事权和财权相统一，按照“有保有压、有先有后、有轻有重”的原则，做到重点突出，统筹安排，确保机关正常运转和各项社会事业稳步发展；深化行政事业单位分配制度改革，应以财政承受能力为底线，全面推进工资、社保、通信、交通、职务消费等分配制度改革，建立综合的、公平合理的个人收入分配标准和分配办法，财政资金分配做到“公开、公正、透明、高效”。
　　参考文献：
　　1、向艳艳著：《即务实又创新》，《预算管理与会计》发表，2006年第10期。
　　2、上海市预算会计研究会著：《规范预算外资金收缴管理的思考》，《预算管理与会计》发表，2005年第12期。