森林保险是发挥公共财政对国家生态和林业建设的支撑保障作用、增强广大林农抵抗自然灾害风险能力的一种利国、惠林、惠民的政策性保险。发展森林保险对保护森林资源、促进林农增收致富具有重要意义。2009年，福建、江西、湖南三省被列为首批中央财政森林保险保费补贴试点省份，我国政策性森林保险由此正式启动[1]。近十年来，我国森林保险制度逐步建立，相关政策不断完善，湖南省森林保险事业的发展取得了较大进步。本研究旨在总结湖南省森林保险的发展现状，分析其发展过程中暴露出的现实问题，并提出下一步的发展建议。
1湖南省政策性森林保险实施现状
湖南省是我国南方重点林区，森林资源丰富。截至2016年年底，湖南省林业用地面积为1299.8万hm2，占全省总面积的61.4%;森林覆盖率59.57%，活立木总蓄积量5.05亿m3。2009年，湖南省作为国家林业局政策性森林保险第一批试点范围之一的省份，省财政厅牵头联合相关部门出台了《湖南省森林保险实施方案》《湖南省森林保险条款》《湖南省森林保险灾害损失现场查勘定损规程(试行)》等规范性文件[2]。在浏阳、绥宁、安化等16个率先完成集体林地确权发证任务的林改试点县开展森林保险试点。目前，湖南省所开展的森林保险统一确定险种为综合险，其保险责任如下：在保险期间，由于火灾和人力无可抗拒的洪水、旱灾、冻灾、病虫鼠害造成保险林木的损失。每年667m2保额为400元，保险费率为4‰，即每年667m2收取保费1.6元。湖南省对省级以上公益林实行了全部统保，保费由中央财政补贴50%、省财政补贴30%、市县财政补贴10%、林权权利人自负10%(如条件允许也可由市县财政承担)。对商品林保险按照市场机制运作，限定保额在1200元/hm2以下、费率在1%以内，保险责任视商品林经济价值、灾害类型、风险等级等具体内容由保险双方自主议定，保费由中央和省财政按667m2最高保额400元、费率4‰给予补贴，即667m2保费高于1.6元时按1.6元的55%(中央财政负担30%、省级财政负担25%)给予补贴，667m2保费低于1.6元时按实际保费的55%进行补贴。自2009年在全国率先启动政策性森林保险试点以来，湖南省参与投保的林农、保险赔付金额持续增加，投保面积也在不断扩大。2018年度，湖南省累计承保377.48万户次林农，较2009年全年增长279.76%;承保640.161万hm2林木，较2009年增长158.56%;提供407.48亿元风险保障，较2009年增长213.86%;累计赔款7871.11万元，较2009年增长511.87%。随着湖南省森林保险规模的迅猛发展，林业风险防范能力、服务林业林区林农等方面的能力也有了明显提高[3]。保险赔款更是为林农灾后恢复生产提供了重要的资金保障，稳定了林区社会经济发展。
2湖南省政策性森林保险面临的问题
2.1林农的参保意愿受多方面因素影响
一方面，林农的受教育程度和家庭收入是影响森林保险需求的主要因素。林农普遍受教育程度偏低，对森林保险的关注度不高，参保积极性自然也不高。同时，家庭年收入、是否有未偿还债务、对林业产业的依赖程度等因素也会影响林农的参保意愿。在实地走访中发现，林农的参保意愿与林业产业在其家庭收入中所占比重呈正相关，林农对林业产业效益的依赖程度越高，其参保意愿也就越强。当林业收入是该家庭的主要收入来源时，林农能意识到森林保险对其的重要性并积极参保[4]。当林业经营收入在其家庭总收入中占比较小，一般林农购买森林保险的意愿较低。另一方面，林农的风险认知水平较低，无法正确把握森林经营风险的客观规律，缺乏对森林保险产品的认同感和信任感。同时，森林生产经营周期长，森林保险一般不适宜以某一年度的经营成果去衡量其效益，在时间上分散了风险[5]，使得林农存在侥幸心理，认为投保后经济效益不明显，因而不愿意参保。
2.2保险公司业务开展面临诸多难题
2.2.1理赔程序对林农来说过于烦琐。受灾后，保险公司查勘定损等一系列理赔程序对于林户来说十分烦琐，大大降低了森林保险赔付工作效率，林农对森林保险的满意程度随之降低，影响林户续保意愿。
2.2.2森林保险产品较为单一，保险范围狭窄。森林风险系统具有复杂化和多样性特点。湖南省现行的政策性森林保险条款中，对于不同树种、不同树龄、不同受灾情况实行统一的保险责任、保险金额和保费率[6]，这远远无法满足广大林农多样化的需要，应制定灵活多样化的保险产品。
2.2.3森林保险业务的经营成本和理赔成本高。保险公司以盈利为主要目的开展各项业务，经营森林保险的社会效益远远大于其从中所获的经济效益[7]。在实际工作中，部分承保林地较为偏远和零散，要想实现理赔到户，保险公司的工作量巨大。与此同时，道德风险难以防范也是无法避免的现实问题。投保人可以为生长状况较差或易受病虫害影响的树木投保，如此将更容易获得赔偿。但保险公司人员缺乏相关的知识和经验，如果按照市场统一保额来为该树种投保，保险公司将面临更大的损失和风险。还有部分投保人在投保后抱着受灾了可理赔的思想，对林地疏于管理，导致林木受损严重。这些难以防范的道德风险问题导致保险公司在理赔工作过程中极易产生矛盾与纠纷，成本也居高不下，使得森林保险的营利性降低。
2.3政府部门的支持政策存在缺陷
2.3.1对森林保险的宣传工作落实不到位。林农获取森林保险及保费补贴政策的渠道有限，主要通过政府部门的宣传来获得相关信息。然而，调查发现较多已投保林户只知道基层政府统一组织了投保，对具体操作细则包括理赔情况等并不了解，甚至存在部分林农并不清楚自己已投保的情况。
2.3.2森林保险保障程度偏低，保险公司面对大型灾害时存在无法满足赔付要求的风险。按照《湖南省森林保险条款》第三条规定(起赔点规定)，只有当林木损失面积达到承保面积的10%(包含10%但最高不超过0.667hm2)以上，保险人才按照保险合同的约定负责赔偿。承保面积的10%和0.667hm2两者之间取较低者设为起赔点，达到或超过上述起赔点，即要按全部损失面积和损失程度计算赔付额;没有达到上述起赔点，则免于查勘定损。在调查中林农表示，目前森林保险的保额远低于林木的实际市场价值，理赔金也只是林木种植养护成本的一部分，这一问题的存在也是林农参保意愿不高的原因之一。同时，林业是受气候影响较大的产业，大灾大害的发生频率较高。一旦发生这种情况，林农将面临巨大的经济损失，保险公司也将面临无法满足赔付要求的风险。
3发展湖南省森林保险的政策建议
3.1提高林农对森林保险的认同感和信任感
当前政策性森林保险的规模正在迅速扩大，如何在化解林业风险的同时，更好地为林农服务，提高林农对森林保险的认同感和信任感，依旧是一个值得思考的问题。基层政府应加强对森林保险及相关优惠政策的宣传力度，通过电视、广播、宣传栏及网络等方式增强林农购买森林保险的意识。也可以通过开展专题讲座的形式，由专业人员向林农针对森林保险的相关优惠政策进行详细介绍和宣传，由此提高林农的风险认知水平，从而有效提高林农购买森林保险的积极性。同时，要加强对保险公司森林保险业务的监督与管理，妥善解决林农与保险公司的纠纷。
3.2创新森林保险产品，丰富保险种类
不同规模的林户对森林保险的具体需求不尽相同。由于林木种类繁多，不同林种的经济价值差异较大，森林保险产品应根据不同森林灾害类型、特点和规律进行多元化设计，承担不同的保险责任，实行不同的保险金额和保费率。随着市场需求的释放和创新，全国的森林保险业务中出现了各种新产品、新技术、新机制，有力支撑了森林保险的转型升级和创新发展。例如，青海省开展了林木种苗保险和枸杞经济林保险，广西、安徽等省区开展了“保险+贷款”模式，云南省开展了橡胶树“保险+期货”模式等。这些尝试和创新为湖南省政策性森林保险产品的丰富发展提供了可借鉴的实践经验。
3.3增强基层政府与保险公司的业务衔接稳定性
保险公司在业务开展过程中离不开基层政府部门的参与。比如，在理赔到户工作中，需要林业站工作人员帮助进行现场查勘定损、气象站技术人员提供气象证明等。政府部门可出台相关的政策文件，保持基层政府与保险公司之间的业务衔接稳定流畅，减少保险公司与林户存在信息不对称的情况。
3.4完善森林保险体制机制和经营模式
目前，政策性森林保险仍然处于试运行阶段，森林保险的特殊性决定了其发展需要社会各方的通力合作。健全的法律法规制度是森林保险稳步发展的重要保证。通过法规制度明确保险标的、保险责任、保费金额、费率以及各方的责任义务[6]。另外，加强对发展森林保险所需的复合型人才的培养。高校可通过设置相关专业来满足市场需要，政府可授权相应社会培训机构培训森林保险人才，以弥补人才缺口。近年来，全国各地在森林保险体制机制和经营模式方面进行了积极的探索和实践。以巨灾风险分散机制建设为例，中央层面建立了中国农业保险再保险共同体，地方层面福建、江西、四川、海南和吉林等省区相继建立了巨灾风险储备金体系[8]。尽管这些实验性探索项目的时间长短、规模大小、模式各不相同，但面向市场需求，立足服务林农，都取得了阶段性成果。湖南省可借鉴这些优秀的实践经验，结合本省区域特征开展森林保险制度机制和经营模式的完善工作。
参考文献
[1]张长达.完善我国政策性森林保险制度研究[D].北京：北京林业大学，2012.
[2]曹兰芳，王立群，曾玉林.产权管制放松视角下政策性森林保险市场研究[J].资源开发与市场，2014(1)：63-65.
[3]侯茂章，胡书兴.基于林农视角的湖南省政策性森林保险实证分析[J].中国林业经济，2019(2)：1-5.
《政策性森林保险发展现状问题及对策》来源：《乡村科技》，作者：谭立鸥
