摘 要：从西方公共行政学诞生出发，以效率与公平为价值导向，纵观西方行政发展史，分析了西方行政发展的各个阶段，发现西方行政思想史其实就是一部效率与公平博弈的历史，是一部效率与公平跌宕起伏的历史，通过分析西方行政思想史，力求寻找效率与公平主导下西方行政学发展的内在规律。
关键词：特殊教育论文投稿,公共行政学,效率,公平
一、 效率与公平的一般理解
在谈效率与公平的关系问题时，正确地规定和理解概念的涵义是非常重要和关键的，这有益于避免因概念不清而造成的不必要的争论。在这里笔者试着从行政学角度考察效率与公平这一概念。
从行政学的角度看，对效率与公平的表述最具代表性的就是新公共行政学派。“效率”是一个既十分重要又颇具歧义的概念。新公共行政学派抛弃了传统公共行政理论的效率观，认为效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。何为公共行政的“社会公平”呢?该学派引用了同时期著名政治哲学家、伦理学家罗尔斯《正义论》中的“作为公平的正义”观点及其思想体系。受到罗尔斯的启发，弗雷德里克森关注“服务增进了社会公平了吗?”，[1]认为公共行政主要追求是公民社会所拥有的、以社会公平为核心内容的基本价值，还高度概括了“社会公平”作为核心价值的意义，主张公共行政的社会公平就是要给那些在政治和经济上处于劣势的人以更多关注。
二、 公共行政学的发展史
关于公共行政学发展史阶段划分，是仁者见仁智者见智，大部分都是按时间划分成不同的阶段，本文采用采用丁煌“四个时期”的划分方式，分别论述其各自的价值追求。
1. 初创时期的西方行政学理论
(19世纪末—20世纪30年代)：效率至上
行政管理学界公认1887年美国学者伍德罗·威尔逊在行政学季刊上发表《行政学研究》一文标志着公共行政学成为一门独立学科。此后，卢瑟·古利克也认为效率是行政管理的价值尺度中的头等公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。马克思·韦伯将官僚制看做是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，其不仅满足了传统公共行政追求效率的需要，也使得效率成为传统公共行政的主导价值。[2]威尔逊创立了行政学;“科学管理之父”泰罗力求科学方法提高企业的效率，与此同时也给政府带来了变化;法约尔创立了管理的十四条原则;韦伯创立的官僚制理论给了组织最初的模样;怀特的《行政学导论》让行政学成为一门独立学科。[3]
2. 演进时期西方行政学理论
(20世纪40年代—20世纪60年代)：追求效率
与初创时期西方行政理论着重于对组织形式的静态研究，这一时期西方行政学理论更加注重对人的研究。这一时期也出现了许多有影响的理论和学说。福莱特的动态管理理论以及群体过程思想启发了不少后来后来的研究者;由梅奥主持的著名的霍桑试验开创了人际关系的研究，从而将管理的研究推向一个新的阶段;巴纳德的社会组织系统理论以及他的均衡理论更是将组织的研究推向一个崭新的高度;西蒙首开对行政决策的研究，扩宽了行政学的研究领域;这一时期，还有很多行政学家提出了不同的理论，例如麦格雷戈的X、Y理论，林德布洛姆的渐进决策理论，威尔达夫斯基的行政预算理论，里格斯的行政生态理论等等等等。
3. 深化时期的西方行政学理论
(20世纪60年代至70年代末80年代初)：效率共识的瓦解
20世纪60年代，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论高举“社会公平”的旗帜，倡导关注意义和价值，以期促使未来的人类社会绽放出一线曙光。对传统公共行政的理论基础进行了批判，并主张诸如社会公平等其他价值观，超越了实证主义的研究模式，着眼于对价值异常关注的规范研究，促使了公共行政学由“工具理性”向“价值理性”的飞跃。[4]
4. 拓展时期的西方行政学理论
(20世纪80年代至今的一个时期)：效率回归与重现公平
新公共管理(20世纪80—90年代)：回归效率
20世纪80年代，西方公共行政不得不面对新的问题，经济发展滞缓，政府信任度迅速下降以及管理效率低下。为此，英美等西方国家掀起了一场旷日持久的新公共管理运动。代表人物是美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒主张的新公共管理、政府再造和绩、效管理等概念已经成为公共管理理论的主要范畴。澳洲学者欧文·E·休斯指出，经济就是以尽可能低的投入提供与维持既定数量的公共产品或服务;效率就是公共部门投入与产出的比例关系;效能就是公共产品或服务符合政策目标的程度。新公共管理运动并不像以往一样，单纯追求效率这一价值目标，其通过引入经济，效率，效能等，扩宽了效率的内容。
新公共服务(20世纪90年代至今)：重现公平
20世纪90年代后期，美国学者罗伯特·登哈特提出了新公共服务理论，该理论认为，把公民当成“顾客”的观念存在着某种局限性，应把传统的对效率和业绩的关注转移到对社会回应性的关注上来。沿承了新公共行政的价值追求，努力塑造公共性政府，重现公平，将其置于效率之上，选择了社会效率与正义的统一，公平与效率的相辅相成。新公共服务更加重视的不是政府的掌舵而是政府的服务，将重现社会公平作为自己的价值追求，在追求社会公平的过程中促进社会的发展，实现公共部门与公民的协商民主，促成多元化的国家治理。
三、未来发展趋势
纵观西方行政思想发展的百年历史，我们不难发现西方行政思想史其实就是一部效率与公平博弈的历史，是一部效率与公平跌宕起伏的历史，如同钟摆一样，在不同的时期倾向于某一价值，随着时代的发展，又因暴露出太多问题，而得到诘难，进而偏向新的价值导向，就这样，西方行政学在两种价值导向的博弈中不断前进，针对西方行政发展的未来发展趋势，我比较赞同毛寿龙在《治道变革: 90 年代西方政府发展的新趋向》中对未来行政发展趋势的论述，西方行政学界关于政治与行政之间的关系有着各种各样的理论，这些理论各有其道理，不管是政治与行政不可分的理论，还是政治与行政可以分开、政治与行政之间需要有一个“ 治道领域”的理论，都从不同角度揭示了政治与行政关系的真谛。理论中需要付诸实践，然而理论的产生都有其独特的背景和现实条件，我们如果想把理论更好的付诸实践，就需要我们了解我们所面临的实际情况，结合自身国情，放在中国话语语境中，选择符合中国特色的理论模式，从而提高我国的行政效率，实现善治。西方国家政策执行自主化的经验告诉我们，在行政事务日益复杂的今天，政策执行单位需要相当的自主权。但这并不意味着所有的执行单位均需要同样的自主权。行政事务是复杂的，但复杂程度各异，公共行政体制并不一定要在完全的一体化或者彻底的分权化之间进行选择。其完全可以在国家治理体系中进行，通过治理能力的现代化，实现多元化治理。公共事务是复杂的，作为解决公共事务的工具，政府机构的框架也应该是复杂的。只有这样，才能更好地解决复杂的公共事务，实现公共利益。[5]
参考文献
[1][美] H•乔治•弗雷德里克森著，丁煌、方兴译.《新公共行政学》[M]，北京:中国人民出版社.2011：4..
[2]杨明臣：《公共行政学价值追求的百年演变—效率与公平的单摆模型》[J].《电子世界》，2003.
[3]竺乾威:《公共行政理论》[M].上海:复旦大学出版社,2008年版.
[4]杨冬艳：《西方公共行政及其正义价值》[J].《伦理学研究》，2007(2)：102-106
[5]毛寿龙: 《治道变革: 90 年代西方政府发展的新趋向》[J].《北京行政学院学报》,1999(1).
