当代中国正处于一个异常复杂的历史转型期，这一处境反映到学术研究领域，使得建构在历史和经验向度的“价值选择”成为学者们关注的重点。在哲学界和公共行政学界，学者们针对行政伦理展开了广泛的讨论。本文通过CSSCI数据库检索2000年以来以“行政伦理”为篇名的文献，从背景、内核、属性、主要论域及研究展望等方面，对十多年来的相关研究进行系统的梳理和评价。
摘要：新世纪以来中国行政伦理研究的兴起具有深刻的历史背景和现实背景。我国行政伦理研究以“公共性”为内核构建起了庞大的学术图景，美德伦理和规范伦理的相互交织决定着行政伦理的方向和路径，形成了“行政伦理困境”、“行政伦理失范”、“行政伦理建设”和“行政伦理法制化”四个主要论域。对我国行政伦理研究而言，尚有不少可以继续深入的空间：在研究内容上，关注后现代理论可能带来的突破;在研究方法上，从单一学科的研究方法向全学科的研究方法转变;在研究视角上，从“学科导向”向“问题导向”转变。
关键词：中国文房四宝杂志,行政伦理,行政伦理研究,公共性,美德伦理,规范伦理
一、新世纪以来中国行政伦理研究兴起的背景
第一，从历史背景看，中国传统行政伦理思想源远流长，这为行政伦理研究提供了丰厚的理论土壤和价值要素。早在夏、商、周时期，统治者就提倡以“孝”为主的宗法道德规范，并提出“敬德保民”的思想，充满了朴素行政伦理的火花。到了春秋战国时期，诸子百家为传统行政伦理的产生和发展提供了根源与基础。随后，儒墨道法相继嬗替的博弈形塑了以儒家思想为内核的传统行政伦理思想的主流与边缘之态势[1]。中国丰厚的传统行政伦理思想为现代行政伦理建设提供了基础，在适当的契机可以顺势开出现代行政伦理之花。
第二，从现实背景看，当前中国公共行政实践中出现的伦理问题，型构了行政伦理研究的现实境遇。伴随着经济发展和社会转型，原有的社会利益结构和权力结构受到了极大冲击，与之相应的行政伦理体系也受到了巨大的挑战，在一定程度上无法适应现代行政的需求，因此，新世纪以来，为了引导对行政伦理问题的有效治理，中国理论界广泛开展了对行政伦理的研究。
传统行政伦理思想为行政伦理研究提供了理论上的铺垫与支持，行政伦理问题的严峻现实为行政伦理研究提供了现实动力，加之近年来学界逐渐形成的有利的研究氛围，促使新世纪以来中国行政伦理研究呈现勃兴之势。
二、行政伦理的价值核心：公共性
价值向度的行政伦理通过行政价值的内化起着提高行政人员道德水平、规范公务人员行政行为的作用。作为公务人员在行政实践中的道德追求，行政伦理价值具有重要的评价和导向功能。顺理成章地，行政伦理价值便成为中国行政伦理研究的逻辑起点。
行政实践是一个异常复杂的活动，这一复杂性决定行政伦理价值并非是一种单一价值，而是多种价值构成的有机体系，表现为诸如“公正和正义的结合”[2]、 “工具性价值与目的性价值的统一”[3]等。但是，这种宏观勾勒式的描述只能为我们展现大致的轮廓，要进一步深入研究还需要从伦理价值体系的内核入手。不少学者已经做出了有益的尝试，如有些学者认为“勤政”是行政伦理价值体系的核心[4];另一些学者则认为行政伦理价值体系的核心在于公平和效率之间，因为行政伦理实践的复杂性决定“我们只能在某一视角范围内肯定公平优先而在另一视角范围内肯定效率优先”[5]。然而，勤政仅仅是行政人员应当遵循的一种具体法则，并不能指导复杂的行政伦理实践，特别是当行政人员面临激烈的伦理冲突时，作为价值核心的“勤政”往往应对无力。而如果将行政伦理价值核心置于“公平”与“效率”之间，则往往容易陷入相对主义的泥潭，特别是当二者产生冲突时，如何把握“公平”与“效率”的平衡更是严峻的考验。
结合理论文献和社会现实来看，中国行政伦理体系实际上是围绕着“公共性”这一内核生长起来的。公共性是行政体系合法性的来源和行政活动正当性的依据，嵌含在每一项现代行政活动中，具体表现为行政活动提供的公共服务和对公共利益的追求。行政制度的“公共性”是在其本身建构和运行过程中的一种内在规定性和本质属性，是“对作为非正式制度的行政伦理以及同作为正式制度的行政伦理之间关系的研究”[6]，并实际上成了现代行政的终极目标和价值指向。在具体的行政实践中，现代行政所承载的这种“公共性”必然内化为行政伦理要求，并成为统领行政伦理价值体系的核心。
价值核心内含着中国行政伦理研究的本质，明示着中国行政伦理研究的定位，指引着中国行政伦理研究的方向。新世纪以来，中国行政伦理研究正是围绕着“公共性”这一价值核心构建起了庞大的学术图景，为公共行政实践提供了理论上的指导和技术上的支持。
三、行政伦理的价值属性：美德伦理抑或规范伦理
人的伦理道德生活是由元伦理、规范伦理和美德伦理三个层次构成的综合系统，不同层次的伦理形态产生的社会基础不同，问题意识不同，对道德认知和动机的看法也不同。一般而言，元伦理涉及的是终极信仰和道德形而上的议题，行政伦理显然不属于这个范畴。那么，行政伦理的属性究竟是美德伦理还是规范伦理?
“规范伦理学与道德伦理学之分，不在于研究对象而在于研究的中心：前者以‘我应该做什么’为中心;后者以‘我应该是什么样的人’为中心。”[7] (p4)换言之，规范伦理追求从制度和规范的维度解决伦理问题，而美德伦理强调从个人的道德心性方面解决伦理问题。沿着这个逻辑，我们的疑问就转化成了另一个问题：行政伦理是依靠制度来规范行政人员的行为，还是通过提高行政人员的道德水平来引导其自身的行为?
如果行政伦理是一种美德伦理，那么就可以借助行政人员的道德化，超越官僚制的弊病，从根本上保证公共行政的公平与正义。中国传统行政伦理追求和崇尚的“内圣外王”模式正是将行政伦理视为美德伦理的典范。如果将行政伦理视为美德伦理，那么行政伦理建设就应该走“内在化”的道路，致力于提高公共行政的道德化水平和行政人员的道德素养，最终实现行政公平和公共利益。有些学者提出的“建立行政伦理价值观与社会成员价值观之间的灵活调适机制”[8]、“行政人的活动是一种德性实践”[9]等观点正是基于这一理念。但从实践来看，在政治科学中，“‘社会人的设定’、‘人的权力’、‘理性的限度’等理论为制度设计存在着的诸如‘权力会被滥用’等作了各种前在的预设”[10]，如果过分相信人的道德素质，放弃制度的约束，行政伦理建设的效果必将大打折扣，甚至可能带来严重的后果。 如果行政伦理是一种规范伦理，那么就需要通过外在的法律、法规以及相关制度来约束行政人员的行为。有的学者认为，把行政伦理当作一种美德伦理有悖逻辑，而且蕴含着内在的矛盾性和脆弱性[11]。因此，只有将行政伦理的属性明确为规范伦理，才能检讨中国传统行政伦理沦为空谈的理由，并对当代行政伦理建设起到重要的指导作用。如果将行政伦理视为规范伦理，那么行政伦理建设就应该走“外在化”的道路，即通过制度建设来规范、引导行政人员的行为，以实现行政公平和公共利益，如李沫阐述的“行政伦理法典化的运作构想”[12]，丁成际提出的“推动行政伦理监督立法”、“建立健全行政伦理监督体系与利益保障机制”[13]等观点。但是，反过来说，行政伦理本身就是行政人员在行政行为中的价值选择，如果单靠外在的规范而没有内化为道德法则，其效果必定堪忧。
事实上，我们讨论行政伦理属性的目的并非是要以规范伦理否定美德伦理或以美德伦理否定规范伦理。这两种属性在本质上并不是对立而是互补的，“表达了良好道德秩序建构和传承所需要的相辅相成的两条思路”[14]。在行政实践和行政伦理的建构中，二者往往交织在一起，共同决定着行政伦理建设的方向与路径。
四、中国行政伦理研究的主要论域
(一)行政伦理困境：利益指向与效忠对象
在公共行政实践中，行政人员常常遇到的问题并非是“我该不该做出正确的行为”，而是“什么样的行为才是正确的行为”。在这种情况下，行政人员必须在“两种以上行为之间进行选择，而每一种行为均有其价值标准予以支持”[15]。这种情况就是通常所说的伦理困境。处于伦理困境中的行政人员面临的最大问题就是：如何才能做出负责任的行为选择?
这一问题吸引了不少学者的关注，有从内、外两个维度进行思考的[16](pp281286)，有从冲突角度加以审视的[17]，也有从终极善的冲突和基本价值的矛盾方面进行阐述的[18]。这些研究虽然庞杂，但若进行细致的分析就可以发现，行政伦理困境实际上指向两个关键性的抉择。
第一，行政人员要追求何种利益?这要从行政人员自身的角色定位谈起。行政人员既扮演着“公务员”的角色，也扮演着“公民”的角色，如何调和这两种角色以及角色背后的利益诉求(在现实中，这两种利益诉求可能是矛盾甚至对立的)，成为行政人员必须面对的难题。行政人员如果缺乏正确的道德意识，可能会为了实现私人利益的最大化而偏离“行政人”的要求，违背应当履行的职责，淡化甚至牺牲公共利益[19]。退一步讲，即便行政人员以公共利益为先，伦理困境依旧存在，例如“在资源分配的公共行政过程中，如何公正而合理地分配资源，对行政人员来说就是一个较为困难的选择” [15]。
第二，行政人员要效忠何种对象?效忠行政组织是行政体制良性运行的重要保证，是行政人员必须遵循的道德法则之一。但是，作为整体的行政组织的一分子，行政人员又必须效忠于行政组织所效忠的对象，即人民。这种效忠对象的二重性蕴含着冲突的可能。当行政组织的利益与人民的利益存在偏差时，效忠组织的要求和维护公共利益的要求就会对行政人员进行道德拷问。从理论上看，行政体制必须效忠公共利益，当二者发生冲突时必须以公共利益为先。但在具体的行政实践中，“由于前者的道德约束力和激励机制强大而具体，而后者却往往是模糊而缺乏硬性约束的，此时，行政官员就可能为了组织利益而牺牲公共利益”[20]。这一点应当引起足够的警惕。
(二)行政伦理失范：本质与原因
行政伦理失范本质上是行政权力的异化，指的是行政机关及其工作人员，在管理国家和社会事务的过程中，罔顾行政伦理的规范与原则，损害公共利益、公共价值和公共目标的行为。新世纪以来，由于社会结构的转型和利益结构的重组，导致行政实践中的伦理失范现象普遍存在。如何引导行政伦理、规避伦理失范成为学界的重要课题。
第一，行政伦理失范的本质是行政主体违背了行政权力的公共性。行政伦理失范的表现多种多样，肖勇将其归结为八种类型：经商型、权力寻租型、公款公贿型、贪污腐化型、卖官鬻爵型、渎职型、泄密型、隐匿财产型[21];高中义、高伟认为行政伦理失范表现在利益倒错、权力角逐、权力扩张、欺下瞒上、任人唯亲五个方面 [22];还有学者运用统计工具，借由行政伦理观调查来反映行政伦理失范的现状[23]。但是，无论表象如何，其本质是一致的，即行政主体放弃或者违背了行政权力的公共性，运用“公共”的权力谋求“非公共”的利益。
第二，行政伦理失范的原因在于个体道德的缺位和制度监督的缺位。从个体层面来讲，行政人员的道德缺位是导致行政伦理失范的关键。在社会经济结构的转型过程中，“行政主体的角色表现出不稳定性”[24];“个人利益与公共利益之间的矛盾导致的角色冲突”[13]直接引发了行政伦理失范。从制度层面来讲，现行监督制度没有切实发挥作用，为行政伦理失范提供了可能，具体表现在“行政伦理规范内容模糊而零散、执行不力、奖惩机制不对等、监控不严”[8]，“权力约束机制和监督考核机制存在问题”[25]等方面。个体道德的缺位和制度监督的缺位其实也就是行政伦理失范的内在原因与外在原因，这二者的共同作用催生了一系列行政伦理失范现象。
(三)行政伦理建设：三种典型模式
行政伦理建设是应对行政伦理失范的有效途径，对于中国公共行政实践和服务型政府建设至关重要。在理论与现实的结合点上，学界系统地阐述了行政伦理建设的路径，并主要形成了三种模式。
第一，逻辑导向型。这种观点将行政伦理视为制度伦理与个体伦理的统一，这样，行政伦理建设自然就包含了两重逻辑。行政伦理蕴含着“整体的制度规范维度” 与“个体的自觉约束维度”，二者的结合体现出“道德他律与自律、外在与内在、硬化与软化、社会约束与自我约束的关系”[26]。具体而言，就是“依靠制度性的力量来建立符合社会道德要求的公共秩序……通过个人的道德实践活动来解决社会中的伦理问题”[27]。此外，还有学者将制度伦理进一步细分为制度伦理化和伦理制度化两个维度[28]，既强调制度的伦理价值，又凸显价值的制度取向。这种分析条理清晰、逻辑明确并具有较强的可操作性，日渐成为学界的主流观点。 第二，结构导向型。这种观点将行政伦理视为一个多维结构，这样，行政伦理的建设自然就是一个多维过程。如董建新提出要从政府组织伦理、政治家个人伦理和政府官员个人伦理三个层次建构行政伦理 [29];王云萍提出要从公共政策伦理、公共组织伦理及公共行政人员个人伦理三个层次建构行政伦理[30]等。但是，这类划分方式在实践中可能存在操作困境，另外，在能否保证逻辑上的互斥和范围上的穷尽方面也有待商榷。
第三，问题导向型。这种观点认为行政伦理建设必须落实到行政实践中，主张要以问题为导向。如彭未名、丁辉霞从建设服务型政府的角度出发，将行政伦理构建的路径归结为“服务理念-角色定位-行为模式-制度内化”[31];向波从公共危机治理中自由裁量权的合理运用入手，将行政伦理构建的路径归结为“制度约束、张扬‘公共人’特性和责任意识的觉醒”[32]等。这类观点具有显著的问题意识，有助于实现行政伦理与现实环境的合理对接。
(四)行政伦理法制化：可能与限度
有学者认为，将行政伦理建构在行政人员的自律上，往往无异于“空中楼阁”，公权道德化、公权伦理化的观点是受到质疑的[33];有学者明确提出加强行政伦理法制建设是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要措施[34]。这些研究都肯定了行政伦理法制化的重要意义，其观点逐渐得到了大多数学者的认同。
针对行政伦理能否立法这一问题，有学者曾经提出质疑。他们认为，行政伦理规范一旦上位为法律规范，就会失去道德约束的意义，伦理规范就不再具有道德性而呈法律性 [11]。但从实践来看，这种担心是不必要的。首先，并不是所有的伦理规范都能够上升为法律规范;其次，即便在上升为法律规范的伦理规范中，也必须遵循一定的原则，如“底线原则、非心性原则、客观性原则、权责同一原则”[35]等。这些原则为行政伦理法制化构筑了边界，保证了行政伦理法制化的良性运行。
当学界在欢呼行政伦理法制化建设的时候，有些学者则忧心地指出这一进程可能存在着的过度化倾向，重法制、轻德性也可能带来严峻的问题。法制化确实可以成为解决行政伦理问题的有效途径，但绝不能成为行政伦理重制度、轻德性的充分理由。法制同样并非尽善尽美、无所不能。基于这一点，有学者提出要改变“伦理- 制度-法制”的思维方式和建设路径，提倡“制度(法制)-责任意识-伦理自主”[36]的逆向思维，将伦理自主作为终极目标。这类观点也应当得到关注。
当然，无论争论如何，行政伦理法制化对于中国行政伦理建设的重要性是毋庸置疑的。在未来的行政实践中，进一步加强行政伦理法制化建设应当是题中之义。
五、中国行政伦理研究的展望
新世纪以来，中国行政伦理研究的学科体系日趋完善，研究广度和深度日趋扩展，在实践领域的价值也日益凸显。但仍有不少可以继续深入的空间，这里提出几个可能的方向。
(一)在研究内容上，关注后现代理论可能带来的突破
从已有研究来看，传统行政伦理和现代行政伦理都试图构建自己的范式，并借此厘清理论、指导实践。但在具体的行政活动中，这种思维模式遭遇了不小的挫折。正因如此，我们需要转而寻求思维方式的突破。后现代理论的逐渐兴起和扩散渗透到公共行政实践中，为中国行政伦理研究的转变揭示出某种图景。后现代理论带来了一种全新的视角，它通过对传统的怀疑和对现代的批判，在解构的基础上重构，有可能突破现有困境，实现良好的公共行政。从另一个方面说，后现代理论推崇对话和沟通，反映出一种开放式的思维，实现了不同观点间的互动，主体与主体间、主体与客体间形成了伙伴关系或合作关系。建构在这种关系之上的行政伦理价值或许会为行政体系带来新的改变，这一点值得引起关注。
(二)在研究方法上，从单一学科的研究方法向全学科的研究方法转变
回顾十多年来的研究成果发现，大部分研究采用了单一学科的方法，突出价值判断。但行政伦理是人文学科和社会科学相结合的领域，既直接涉及行政学、政治学、哲学(伦理学)，也间接涉及社会学、人类学、经济学等学科。正是由于涉及学科的复杂性，行政伦理研究需要“用‘全学科’的方法研究行政伦理问题”[37]。近年来，不断有学者使用社会学或法学等学科的研究方法来审视行政伦理问题，并取得了一定的成果。长远来看，从单一学科的研究方法向全学科的研究方法转变是行政伦理研究的必然趋势。
(三)在研究视角上，从“学科导向”向“问题导向”转变
纵观过去十几年的行政伦理研究，核心在于专注构建行政伦理的概念、体系等学科层面的整体性架构。应当说，这类研究已经取得了丰硕的成果，其理论贡献毋庸置疑。但是，“一旦某个学科有了制度，那么在某个专题上，甚至在知识的推展上，并不需要才气，或者天分，只要规规矩矩地努力就可以了。”[38](p72)当行政伦理研究到达一定的高度之后，过度重视学科导向反而限制了行政伦理研究的发展。可喜的是，不少学者已经敏锐地察觉到了这一点，特别在最近几年，关注时展中展现的实际问题成为大势所趋。这种从“学科导向”向“问题导向”的转变必将引导行政伦理研究走向深化、细化、具体化。
参考文献：
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